Пути повышения эффективности использования целевых трансфертов. Раздел IV

10.04.2024

Содержание

Введение 3
1. Понятие межбюджетных трансфертов: формы и виды 5
2. Анализ исполнения межбюджетных трансфертов 11
3. Проблемы и направления совершенствования распределения межбюджетных трансфертов 19
Заключение 28
Список использованных источников 32

Введение

Актуальность исследования межбюджетных трансфертов в Российской Федерации определяется увеличением количества форм и объемов финансовой помощи из федерального бюджета и как следствие усложнением порядка их предоставления и согласования между собой. В федеральном бюджете предоставление межбюджетных расходов составляет почти треть всего федерального бюджета. Столь же высока доля межбюджетных трансфертов и в бюджетах субъектов РФ, а с учетом средств, передаваемых через единые и дополнительные нормативы отчислений по налогам, доля средств, распределяемых в рамках межбюджетного регулирования, достигает до 35-40% расходов бюджета субъекта РФ. Межбюджетные трансферты являются основным видом расходов государственных бюджетов, однако эффективность их предоставления является спорной.
На сегодняшний день в условиях перехода к программно-целевому бюджетированию на всех уровнях бюджетной системы меняется и роль межбюджетных трансфертов в бюджетах, предоставляемых из регионального бюджета. Ранее они являлись инструментом выравнивания бюджетной обеспеченности, однако такой подход провоцировал незаинтересованность местных властей в повышении уровня налоговых и неналоговых доходов бюджета, а значит, не способствовал повышению эффективности бюджетного процесса на муниципальном уровне. Проводимая реформа бюджетного процесса направлена на создание условий для максимально эффективного управления государственными и муниципальными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Исследованию проблем межбюджетных отношений, развития бюджетного федерализма в России и влиянию их на экономическое положение субъектов Российской Федерации посвящены работы М. Афанасьева, А. Бирюкова, О. Богачевой, А. Дорждеева, Д. Завьялова, Л. Ивановского, А. Игудина, О. Кирилловой, В. Климанова, Ю. Крохиной, А. Лаврова, Б. Лавровского, В. Лексина, Т. Мамсурова, Т. Марченко, А. Панскова, М. Придачука, В.Онищенко, Л. Перекрёстовой, В. Родионовой, С. Сазонова, А. Силуанова, Р. Сомоева, В. Христенко, С. Хурсевича, Ю. Швецова, В. Шуба, Л. Якобсон.
Исследования в области государственных и муниципальных финансов нашли отражение в научных трудах П.И. Вахрина, В. И. Гордина, Ю.А. Данилевского, С.Б.Климантова, Н. В. Лазаревой, А. И. Михайлушкина, А.С. Нешитого, А.Н.Овсянникова, Д. Риккардо, С.Н. Рябухина.
Целью дальнейшего совершенствования системы межбюджетных отношений и управления региональными и муниципальными финансами является повышение эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, повышение устойчивости и качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.
Складывающаяся на протяжении последних лет ситуация характеризует недостаточную эффективность бюджетного выравнивания, наблюдается дестамулирующий эффект распределения трансфертов между бюджетами муниципальных образований.
Целью работы является анализ исполнения межбюджетных трансфертов.

Задачи работы:

а). изучить понятие межбюджетных трансфертов: формы и виды;

б) проанализировать исполнение межбюджетных трансфертов;

в). определить проблемы и направления совершенствования распределения межбюджетных трансфертов.

Структура работы состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.

1. Понятие межбюджетных трансфертов: формы и виды

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее -БК РФ) межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому. В ст. 129 , 135 , 142 Бюджетного кодекса РФ в качестве форм межбюджетных трансфертов определены субсидии, субвенции, отдельный вид дотаций - дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, а также иные межбюджетные трансферты .
Субсидия - это средства, предоставляемые из бюджета публично-правового образования бюджету другого публично- правового образования, физическому или юридическому лицу на условиях софинансирования с установлением направлений их использования. Согласно ст. 132 БК РФ под субсидиями бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам ведения субъектов Федерации и предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Кроме того, субсидии предназначены для финансирования расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Межбюджетная субсидия - межбюджетный трансферт, предоставляемый из бюджета публично-правового образования на условиях софинансирования целевых расходов, осуществляемых в рамках исполнения расходных обязательств другого публично-правового образования трансферты .
Субвенция - межбюджетный трансферт, предоставляемый в целях финансового обеспечения расходных обязательств публично-правового образования, возникающих при выполнении переданных ему полномочий другого публично-правового образования трансферты .
В состав иных межбюджетных трансфертов включаются дотации, которые не выделены в качестве самостоятельной формы межбюджетных трансфертов, то есть все дотации, за исключением дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Таким образом, к иным межбюджетным трансфертам следует относить дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ.
Кроме того, в федеральном бюджете предусматриваются межбюджетные трансферты региональным бюджетам для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам отдельных муниципальных образований. В целях компенсации дополнительных расходов и потерь бюджетов закрытых административно- территориальных образований (ЗАТО), связанных с особым режимом их безопасного функционирования, в соответствии со ст. 5.1 Закона РФ от 14.07.1992. № 3297-1 "О закрытом административно- территориальном образовании", из федерального бюджета предоставляются межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам ЗАТО. В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 07.04.1999 № 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" предусмотрено предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам наукоградов трансферты .
В зависимости от того, из какого бюджета поступают трансферты, они классифицируются на трансферты из федерального бюджета, из бюджета субъекта Федерации или бюджета муниципального образования. Но в любом случае они поступают из бюджета вышестоящего уровня в бюджет нижестоящего.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета в адрес региональных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации согласно ст.129 БК РФ имеют следующие формы: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации; субсидии бюджетам субъектов Федерации; субвенции бюджетам субъектов Федерации. Кроме того, возможны иные формы межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Федерации, а также межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов. Например, в ст. 139.1 БК РФ определен режим предоставления из бюджетов регионального уровня бюджетам местного уровня иных межбюджетных трансфертов в форме дотаций. Причем они не должны превышать 10% общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджетов субъектов Федерации (за исключением субвенций) .
Перечень форм межбюджетных трансфертов применяется на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Даже в адрес бюджетов двух типов муниципальных образований, где формально нет уровней публичной власти, применяются те же формы межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов в адрес бюджетов поселений (ст. 142 БК РФ) .
Положительным моментом изменений в бюджетном законодательстве последних лет стала унификация механизма межбюджетных отношений, включая формы межбюджетных трансфертов. Согласно ст. 135 БК РФ на уровне отношений «субъекты Федерации - муниципальные образования» применяются те же формы межбюджетных отношений, что и на федеральном уровне межбюджетных отношений: дотации, субсидии, субвенции, иные формы межбюджетных трансфертов, передаваемых бюджетам местного уровня.
Основанием для поступления дотаций и субсидий бюджетам регионального уровня, а также местным бюджетам является необходимость предоставления финансовой помощи этим бюджетам при дефиците бюджета. Поэтому для обеспечения минимального уровня доходов бюджетов отдельных публично-правовых образований предоставляется помощь в целях нормального функционирования самого государства и в целом общества. Для перечисления субвенций в нижестоящие бюджеты необходим факт делегирования отдельных полномочий органов государственной власти федерального уровня органам государственной власти субъектов Федерации и обязанность финансирования указанных полномочий соответствующими органами власти.
Все полномочия всех уровней публично-правовых образований представляют собой единый, целостный комплекс публичных функций государства. При этом часть своих функций государство передало местному самоуправлению как разновидности публичной власти.
Существующие формы и схема распределения межбюджетных трансфертов в РФ по уровням государственного и муниципального управления приведены на рис. 1.1.

Рис. 1.1. Существующие формы и схема распределения межбюджетных трансфертов в РФ по уровням государственного и муниципального управления

В условиях роста дифференциации социально-экономического развития субъектов РФ и доходной базы их бюджетов возрастает роль РФ по выравниванию условий социально- экономического развития регионов, осуществляемому за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Вместе с тем эта финансовая помощь регионам, предоставляемая по различным каналам, не всегда учитывает необходимость сокращения дифференциации уровня социально-экономического развития субъектов РФ, при этом доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, аккумулируемых в Федеральном фонде финансовой поддержки регионов (ФФФПР), снижается. При этом предоставляемые из федерального бюджета другие межбюджетные трансферты направлены на решение задач в области поддержки отдельных направлений социально-экономического развития, и их размер, как правило, не зависит от уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

Трансферты из региональных бюджетов в местные в 2010 году увеличились на 8,5 процента. Если общие собственные доходы субъектов Российской Федерации составили в 2010 году около 2 триллионов рублей, то межбюджетные трансферты внутри этой суммы были равны 913 миллиардам рублей. Тем не менее приросли и дотации, и субсидии, и иные межбюджетные трансферты. Поэтому итог исполнения бюджетов таков: дефицит, но дефицит небольшой - 11,9 миллиарда рублей в 2010 году против 52,4 миллиарда в 2009 году. То есть дефицитность местных бюджетов за 2010 год сократилась.

в процентах к общему объему ассигнований по разделу бюджета приведена в таблице 1.1.
Таблица 1.1.
Структура бюджетных ассигнований на предоставление трансфертов,
в процентах к общему объему ассигнований
по разделу федерального бюджета

Подразделы бюджета	Бюджет
Подразделы бюджета	2008г.	2009г.	2010г.
Дотации бюджетам субъектов РФ и МО	16,5	16,2	15,1
Субсидии бюджетам субъектов РФ и МО (межбюджетные субсидии)	14,1	12,4	8,5
Субвенции бюджетам субъектов РФ и МО	7,1	7,2	7,0
	3,0	1,5	1,6
Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов	59,3	62,7	67,8
Итого по разделу	100,0	100,0	100,0

Из анализа таблицы 1.1. видно, что основное место в структуре межбюджетных трансфертов занимают бюджетные ассигнования на предоставление трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов и дотаций бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований (далее –МО) .
Несмотря на достаточное устойчивое исполнение в последние годы бюджетов регионов дифференциация в уровне бюджетной обеспеченности возрастает. Это связано с концентрацией доходов консолидированного бюджета субъектов РФ в высокоразвитых регионах, являющихся, как правило, регионами-донорами.
Таким образом, межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому. В качестве форм межбюджетных трансфертов определены субсидии, субвенции, отдельный вид дотаций - дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, а также иные межбюджетные трансферты.

2. Анализ исполнения межбюджетных трансфертов

В России существует большое количество форм межбюджетных трансфертов: дотации, субсидии, субвенции. Динамика изменения межбюджетных трансфертов за период 2000-2011 г.г. приведена на рисунке 2.1.

За период с 2001 г. по 2011г.г. прослеживается тенденция значительного роста количества и объемов субсидий - с 2001 г. число субсидий увеличилось с 17 до 90 к 2011 году, объемы субсидий возросли свыше 20 раз. Основную часть прироста составили субсидии на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые выросли по отношению к 2008 г. на 112,9 млрд.руб., или на 30,6% .
Межбюджетные трансферты в 2009 г. были выделены в объеме 1,2трлн.руб., или с ростом к уровню 2008 г. на 187 млрд руб. (на 18%) и составили в общем объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации около 18%. В структуре межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации на 2009г. субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований занимали 39,4%, дотации - 35,3%, субвенции на выполнение делегируемых полномочий - 18,9% и иные межбюджетные трансферты - около 7%.
Адекватная корректировка механизмов межбюджетного регулирования является одной из базовых задач политики межбюджетных отношений на 2010-2012 гг. Сокращение общего объема межбюджетных трансфертов субъектам РФ в основном обусловлено, как отмечалось в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2010-2012 годах», сокращением объема межбюджетных субсидий (таблица 2.1).
Таблица 2.1.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации

Наименование	2008	2009	2010	В процентах к 2009 г.	2011	В процентах к 2010 г.	2012	В процентах к 2011 г.
Межбюджетные трансферты, всего	132,1	175,6	101,1	85,1	950,9	95,0	854	89,8
Дотации	407,3	429,8	431	100,2	441,8	103,0	388,3	87,9
Выравнивание бюджетной обеспеченности	328,6	374	374	100,0	374	100,0	374	100,0
Поддержка мер по обеспечению сбалансированности бюджетов	62,9	43,4	47,3	109,0	58,1	123,0	4,6	7,9
Субсидии	445	379,6	286	75,3	252,7	88,4	202,3	80,1
Поддержка национальной экономики	301,7	245,7	177,9	72,4	152,9	85,9	129,5	84,7
Образование, здравоохранение, социальная политика, культура	66,2	103,9	105,3	101,3	97	92,1	70	72,2
Субвенции	194	288,2	231,5	80,3	230,6	99,6	239,6	103,9
Осуществление полномочий РФ в области содействия занятости населения	37,4	77,5	88,7	115,0	75,8	85,4	72,4	95,5
Оплата ЖКУ отдельным категориям граждан	69,4	116,1	102,2	88,0	112,8	110,4	124,2	110,1
Иные межбюджетные трансферты	85,8	78	52,6	67,8	25,8	49,0	23,8	92,2

В целом на 2010 г. дотации региональным бюджетам составили 431млрд.руб., что составило 100,2% к уровню 2009 г. (без учета дополнительного увеличения в 2009 г. дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности субъектов РФ в размере 150 млрд. руб.). Они составили почти половину от общего объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Объем основного инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ в 2010-2012 гг. - Фонд финансовой поддержки регионов составил 374млрд. руб.
Структура целевых межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации в 2010 г. приведена на рисунке 2.2.

Наиболее значимую часть целевых межбюджетных трансфертов составляют субсидии на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации и субвенции на реализацию полномочий, делегируемых субъектам Российской Федерации, в сфере национальной экономики (47%), социальной политики (31%), здравоохранения и спорта (9%), а также жилищно-коммунального хозяйства (8%) и образования (5%) (рис. 2.2).
Вторыми по объему в структуре межбюджетных трансфертов являются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, на которые приходится треть всего объема финансовой помощи регионам. Их доля в общем объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в среднем будет составлять 5,4%. Данные трансферты выполняют задачу по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности регионов с целью выполнения обязательства государства по обеспечению предоставления на территории Российской Федерации государственных и муниципальных услуг, относящихся к полномочиям субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Финансовые возможности субъектов Российской Федерации по выполнению расходных полномочий значительно дифференцированы в результате сложившейся структуры экономики регионов, степени развития их экономического потенциала, размера территории и количества проживающего населения, обеспеченности инфраструктурой и т.д. Существующие различия между 10 наиболее финансово обеспеченными и 10 наименее обеспеченными субъектами Российской Федерации по уровню бюджетных возможностей до межбюджетного выравнивания из федерального бюджета составляют около 8 раз. Это связано с концентрацией доходов консолидированного бюджета в высокоразвитых субъектах Российской Федерации, являющихся, как правило, регионами-донорами.
В этой связи, начиная с 2008 г., объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определялся исходя из достижения минимального уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, что обеспечивает необходимые гарантии субъектам Российской Федерации в исполнении их расходных обязательств. Данная норма закреплена ст. 131 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ).
Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности увеличен на 2009 г. на 45 млрд.руб. до 374,0 млрд.руб., или на 14%, что позволило определить минимальный уровень выравнивания бюджетной обеспеченности исходя из средней величины этого показателя по субъектам Российской Федерации без учета 10 самых высокообеспеченных и 10 самых низкообеспеченных (рис.2.2.).
Минимальный уровень бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, выраженный в рублях отражен на рисунке 2.3.

Рис.2.3. Минимальный уровень бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, выраженный в рублях

В 2009 г. увеличение дотаций привело к сокращению дифференциации в предоставлении субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями государственных и муниципальных услуг, снизило различия между 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченными субъектами Российской Федерации до 2,8 раз, и определило минимальный объем доходов в субъекте Российской Федерации в сумме 20,5 тыс. руб. на человека в год. Это составило около 58% от среднего уровня налоговых доходов по всем субъектам Российской Федерации.
В соответствии с Бюджетным посланием Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2010-2012 годах», субсидии бюджетам субъектов РФ были выделены: в 2010г. - в сумме 286 млрд.руб., в 2011 г. - 252,7 млрд.руб., запланированы в 2012 г. - 202,3 млрд. руб.
Структура доходов бюджета за период 2008-2013 г.г. приведена в таблице 2.2.

Таблица 2.2.
Структура доходов бюджета за период 2008-2013 г.г.
налоговые и неналоговые

81,7 74,9 78,3 80,6 85 86,9 межбюджетные трансферты 18,3 25,1 21,7 19,4 15 13,1
Анализ указанной структуры доходов показывает, что в 2012 - 2013 годах доля налоговых и неналоговых доходов в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации должна увеличиться при одновременном снижении доли межбюджетных трансфертов. Количество субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности региональных бюджетов, снижается с 70 субъектов в 2010 году до 68 субъектов в 2013 году (при распределении 80 % общего объема указанных дотаций).
В целях обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации из федерального бюджета в 2011 году предоставлено соответствующих дотаций в объеме 115,6 млрд. рублей (на 21,7 % больше, чем в 2010 году), а также бюджетных кредитов в объеме 113,6 млрд. рублей (на 18,9 % меньше, чем в 2010 году). Объем межбюджетных трансфертов, распределенный между бюджетами субъектов Российской Федерации, изменится с 61 % общего объема межбюджетных трансфертов в 2010 году до 62,2 % в 2013 году.
Начиная с 2010 г. предусмотрен отказ от софинансирования из федерального бюджета отдельных полномочий субфедерального уровня, что вызвано достижением поставленных при их выделении целей.
В 2010-2012 гг. иные межбюджетные трансферты были запланированы и выделены в объеме: 52,6 млрд. руб. (67,8 % от уровня 2009 г.), 25,8млрд.руб. (48,8% от уровня 2010 г.) и 23,8 млрд руб. (92,2% от уровня 2011 г) соответственно.
В 2010-2012 гг. в федеральном бюджете предусмотрены соответствующие средства для предотвращения несбалансированности некоторых региональных бюджетов. В связи с этим планируется смещение акцента с предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности субъектов РФ на предоставление бюджетных кредитов с льготной процентной ставкой в размере ставки рефинансирования Банка России на срок до трех лет. Это позволит при необходимости ликвидировать дисбаланс между расходами и доходами регионального бюджета и поможет повысить ответственность региональных властей, снизить иждивенческие настроения.
Увеличение поступлений в консолидированные бюджеты субъектов РФ в 2010 г. было связано с индексацией некоторых ставок налогов, доходы, от уплаты которых зачисляются в региональные и местные бюджеты (акцизы, транспортный налог, государственная пошлина). Это позволило компенсировать снижение объемов софинансирования.
Выводы по второй главе.
За период с 2001 г. по 2011г.г. прослеживается тенденция значительного роста количества и объемов субсидий - с 17 до 90 к 2011 году, объемы субсидий возросли свыше 20 раз. Основную часть прироста составили субсидии на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований,
Вторыми по объему в структуре межбюджетных трансфертов являются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, на которые приходится треть всего объема финансовой помощи регионам. Количество субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности региональных бюджетов, снижается с 70 субъектов в 2010 году до 68 субъектов в 2013 году.
В бюджете 2010-2012 гг. предусмотрено сокращение объема межбюджетных субсидий. В 2010-2012 гг. иные межбюджетные трансферты запланированы в объеме: 52,6 млрд руб. (67,8 % от уровня 2009 г.), 25,8 млрд руб. (48,8% от уровня 2010 г.) и 23,8 млрд руб. (92,2% от уровня 2011 г) соответственно. Объем межбюджетных трансфертов, распределенный между бюджетами субъектов Российской Федерации, изменяется с 61 % общего объема межбюджетных трансфертов в 2010 году до 62,2 % в 2013 году.
и т.д.................

Владимир Евгеньевич ЮДИН, министр финансов Тульской области: тема оценки эффективности может рассматриваться применительно ко всем направлениям расходования бюджетных средств, в том числе к предоставлению межбюджетных трансфертов. Она важна и на стадии планирования расходов — для оценки ожидаемых результатов, и на стадии формирования отчетности.

Периодичность, параметры, расчеты

В Тульской области межбюджетные трансферты составляют около четверти расходов регионального бюджета, и наибольшую долю в них занимают субвенции и субсидии. С 2011 года, после изменения бюджетной классификации расходов, большая часть межбюджетных трансфертов распределяется по соответствующим отраслевым разделам. В таких условиях министерству финансов области особенно важно иметь механизм оценки работы отраслевых органов исполнительной власти по планированию и расходованию закрепленных за ними межбюджетных трансфертов. В Тульской области разработка методологии оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов была предусмотрена долгосрочной региональной целевой программой «Повышение эффективности бюджетных расходов Тульской области на период до 2013 года». Соответствующий порядок был разработан и утвержден постановлением правительства Тульской области от 19 декабря 2012 г. № 728 «Об оценке эффективности предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Тульской области бюджетам муниципальных образований».

Периодичность проведения оценки - один раз в год по завершении отчетного финансового года, поскольку ряд результирующих показателей лучше всего наблюдать именно с годовой периодичностью. В первом квартале текущего года утвержденная методика была апробирована - проведена оценка эффективности предоставления межбюджетных трансфертов в 2012 году. Она представляет собой комплексную оценку организации предоставления и результатов предоставления из бюджета области всех видов межбюджетных трансфертов, проводимую как в отношении органов исполнительной власти Тульской области, распределяющих межбюджетные трансферты в качестве ГРБС, так и в отношении каждого отдельно взятого вида межбюджетных трансфертов.

К параметрам, при помощи которых оценивается эффективность предоставления межбюджетных трансфертов, относятся:

· эффективность организации предоставления межбюджетных трансфертов ГРБС;

· эффективность организации расходования полученных межбюджетных трансфертов органами власти муниципальных образований;

· результаты расходования межбюджетных трансфертов.

По каждой из форм межбюджетных трансфертов оценка проведена с учетом достижения целей их предоставления:

· цель дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности - сгладить различия между муниципальными образованиями в бюджетной обеспеченности, в том числе за счет предоставления дотации, стимулировать развитие налогового потенциала;

· цель субсидий - обеспечить целевой характер комплексного воздействия на решение конкретных вопросов, что отчасти может быть достигнуто благодаря грамотно разработанным процедурам распределения и предоставления субсидий при условии своевременного и целевого использования бюджетных средств;

· цель субвенций - качественное выполнение переданных государственных полномочий;

· у иных межбюджетных трансфертов - достижение целей, ради которых они предоставляются, при оптимальной организации их распределения.

По итогам проведенной оценки были рассчитаны:

· комплексный показатель оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов (ежегодно значение этого показателя будет сравниваться с аналогичными данными за прошедшие годы, в результате чего станет ясно, удалось ли улучшить ситуацию);

· показатели эффективности предоставления каждой из форм межбюджетных трансфертов (дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов);

· показатели эффективности работы каждого из ГРБС, через которого осуществляется распределение межбюджетных трансфертов местным бюджетам (он включает в себя информацию о работе ГРБС со всеми формами и видами межбюджетных трансфертов).

На основании рассчитанных показателей были сформированы следующие рейтинги:

Мы считаем, что для повышения эффективности работы ГРБС и органов местного самоуправления результаты оценки должны размещаться публично. Тогда органы власти смогут самостоятельно сравнить свои результаты с результатами коллег из других муниципальных образований, благодаря чему будут дополнительно простимулированы к лучшей организации своей работы, к более корректному планированию результирующих показателей. Сама по себе система сбора информации организована таким образом, что министерство финансов области строит рейтинги ГРБС по соответствующим межбюджетным трансфертам. В свою очередь главные распорядители располагают необходимой информацией для того, чтобы формировать рейтинги органов местного самоуправления. Сейчас информация о результатах оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов размещена на сайте министерства финансов Тульской области www.dfto.ru .

Результаты оценки

Результаты оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям в 2012 году показаны на рис. 1 . Наиболее высокая эффективность отмечается при предоставлении субсидий, а наименьшая - при предоставлении субвенций (что во многом объясняется сложностями с планированием и пока еще низким распространением оценки мнения потребителей услуг).

Что касается деятельности ГРБС, то наиболее высокие оценки получили министерство сельского хозяйства, министерство транспорта и дорожного хозяйства, комитет Тульской области по предпринимательству и потребительскому рынку (рис. 2 ). Самые низкие оценки у министерства здравоохранения и социального развития области. При этом нельзя сказать, что органы исполнительной власти, которые администрируют предоставление большего количества видов межбюджетных трансфертов, получают низкие результаты из-за больших объемов работ и большей нагрузки на персонал. Например, через министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства области распределяется 14 различных видов межбюджетных трансфертов, однако по результатам рейтингования ему удалось занять второе место.

Минимизация нагрузки

Оценка проводится силами специалистов министерства финансов области, что является дополнительной нагрузкой. Понимая это, мы постарались сделать так, чтобы представляемые ГРБС данные были максимально удобны для обработки. Для этого был подготовлен ряд таблиц, подлежащих заполнению главными распорядителями, где по каждому из оцениваемых показателей приводились бы фактические данные и необходимые пояснения. Также мы заблаговременно позаботились о формате сводных данных, что позволило если не полностью исключить, то по крайней мере минимизировать рост нагрузки на специалистов министерства.

Как это часто бывает при внедрении чего-то нового, после проведения первой оценки мы поняли: ряд моментов в существующей методике желательно скорректировать. Например, получилось, что были недостаточно корректно оценены главные распорядители, которые получают субсидии и субвенции из федерального бюджета и зависят от сроков создания правового регулирования и передачи средств в региональный бюджет. То же самое можно сказать о тех ГРБС, которые администрировали межбюджетные трансферты, включенные в закон о бюджете в течение финансового года. Поэтому в ближайших планах - уточнение положений методики, с тем чтобы они создавали больше стимулов для наших органов исполнительной власти к повышению эффективности расходования межбюджетных трансфертов и учитывали все новейшие тенденции организации управления государственными финансами.

Проведя оценку эффективности предоставления межбюджетных трансфертов, министерство финансов Тульской области рекомендовало ГРБС обратить внимание на точность планирования субвенций, своевременное утверждение порядков предоставления и распределения субсидий между муниципальными образованиями. В дальнейшем это положительно отразится на исполнении консолидированного бюджета области.

В условиях значительной дифференциации уровня бюджетной обеспеченности, характерной для разных регионов республики, оказание республиканским бюджетом финансовой помощи областям является необходимой мерой. Однако складывающаяся тенденция роста объема трансфертов, выделяемых на выравнивание бюджетной обеспеченности, не может способствовать созданию стимулов для развития экономического и налогового потенциала регионов.

4.1. Анализ и оценка эффективности использования трансфертов республиканского бюджета местными исполнительными органами

Ежегодно из республиканского бюджета значительные средства выделяются в виде трансфертов местным бюджетам, бюджетам городов Астаны и Алматы (Приложение 8 ) . Так, в структуре республиканского бюджета 2007 года объем выделенных средств местным бюджетам в виде трансфертов (субвенций, целевых текущих трансфертов и трансфертов на развитие) составил 33,2%, тогда как объем бюджетных изъятий из местных бюджетов в республиканский бюджет – всего лишь 7,3 процента.

Диаграмма 4. Динамика показателей межбюджетных финансовых потоков, млрд. тенге

Анализ исполнения местных бюджетов за последние пять лет показывает, что их собственные доходы увеличиваются ежегодно в среднем на 20-25%, а темпы роста трансфертов, выделенных из республиканского бюджета, – в среднем на 50-55 процентов.

Собственные доходы местных бюджетов за отчетный год составили 824,8 млрд. тенге, из республиканского бюджета выделено трансфертов в размере 494,7 млрд. тенге, субвенций – 192,8 млрд. тенге. В 2007 году 2/3 регионов республики являлись субвенционными, за исключением Актюбинской, Атырауской и Мангистауской областей, городов Алматы и Астаны.

Диаграмма 5. Изменение с труктуры доходной части местных бюджетов с 2003 годы, %

Вместе с тем, динамика изменения плановых и фактических показателей исполнения доходов местных бюджетов за последние два года свидетельствует о ежегодном перевыполнении плана по доходам, поступающим в местные бюджеты, на 20-25% (на 110 млрд. тенге в 2006 году и 172,6 млрд. тенге в 2007 году). Данный факт указывает на то, что в регионах имеются определенные резервы для увеличения доходной базы местных бюджетов, что подтверждается итогами контрольных мероприятий Счетного комитета.

В частности, при проведении контроля в Актюбинской области установлено расхождение данных по количеству физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью на основе разовых талонов, с данными Налогового комитета за 2005 год на 891 человека, за 2006 год – на 623 человека.

Не производилось категорирование рынков, расположенных на территории области. Администрации рынков определяли площади рынков произвольно, в результате технические паспорта рынков не отражали их реальный размер. Ставки разовых сборов были установлены городскими и районными маслихатами без учета категории рынков, их специфики и определения площади торгового места.

Проверка на рынке «Алия» города Актобе показала, что реализацию проводили, в основном, наемные работники, при этом не были представлены договоры наймов, документы об уплате арендаторами подоходного и социального налога за наемных работников.

Налоговым комитетом города Астаны не производилась сверка зарегистрированных и снятых с учета налогоплательщиков, допускались факты присвоения нескольких РНН одному налогоплательщику. Отсутствовало взаимодействие подразделений камерального контроля и аудита. Допускались расхождения по оборотам корпоративного подоходного налога и НДС.

По оценке Счетного комитета, устойчивая тенденция увеличения выделяемых регионам трансфертов способствовала увеличению их доли в местных бюджетах от 25% в 2003 году до 46% в 2007 году. В частности, на 1 января 2008 года в Южно-Казахстанской, Жамбылской, Северо-Казахстанской, Кызылординской, Акмолинской областях и городе Астане доля трансфертов в общем объеме их бюджетов превысила 60 процентов.

При этом, в расчете на 1 человека трансферты составили в 2003 году 8,3 млн. тенге, в 2007 году - 44,7 млн. тенге, или увеличились более, чем в 5 раз, а собственные доходы соответственно 23,9 млн. тенге и 53,6 млн. тенге, или увеличились в 2,2 раза. В разрезе областей на 1 января 2008 года трансферты на душу населения колебались в размере от 20,0 млн. тенге до 126,0 млн. тенге, собственные доходы – от 25,0 млн. тенге до 240,0 млн. тенге. Вместе с тем, в соответствии с Бюджетным кодексом, трансферты общего характера выделяются с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Однако анализ обеспеченности доходами показывает, что имеются диспропорции в распределении доходов на 1 человека. Так, на 1 января 2008 года в Жамбылской области всего доходы на 1 человека составили 52,9 млн. тенге, в том числе трансферты - 36,4 млн. тенге, собственные доходы - 16,6 млн. тенге, тогда как в Атырауской области данные показатели составили соответственно 326,8 млн. тенге, 83,1 млн. тенге и 243,7 млн. тенге.

Приведенные факты свидетельствуют о том, что действующий межбюджетный механизм не способствует выравниванию бюджетной обеспеченности регионов. Выделение трансфертов регионам, имеющим высокую доходность, с одной стороны, усугубляет диспропорции в бюджетной обеспеченности, с другой – усиливает зависимость местных бюджетов от исполнения республиканского бюджета.

В 2007 году из республиканского бюджета местным бюджетам были выделены целевые трансферты на общую сумму 494,7 млрд. тенге, в том числе текущие – 219,5 млрд. тенге и на развитие – 275,2 млрд. тенге. При этом, целевые трансферты выделялись по 76 республиканским бюджетным программам, что от общего количества бюджетных программ составляет более 14 процентов.

Структурный анализ целевых текущих трансфертов показывает, что они, преимущественно, выделялись по функциональной группе «Прочие», в том числе на выплату заработной платы госслужащим, работникам государственных учреждений, не являющимся госслужащими, и работникам казенных предприятий – 40,8%, а также по группам «Здравоохранение» (18,4%), «Образование» (11,6%), «Сельского хозяйства» (10,0%) (Приложение 9 ) .

Целевые текущие трансферты выделены по 54 республиканским бюджетным программам 12 администраторам на общую сумму 219,5 млрд. тенге, из которых местными исполнительными органами не освоено 1,9 млрд. тенге. В частности, Южно-Казахстанской областью не освоено 763,1 млн. тенге, из них по: капитальному ремонту автомобильных дорог областного и районного значения – 353,8 млн. тенге; осуществлению профилактических медицинских осмотров отдельных категорий граждан – 91,8 млн. тенге; укомплектованию организаций первичной медико-санитарной помощи медицинскими кадрами – 111,1 млн. тенге, материально-техническому оснащению медицинских организаций здравоохранения на местном уровне – 130,2 млн. тенге. При этом, сравнительный анализ сетевых показателей по здравоохранению Южно-Казахстанской области за 2007 и 2006 годы показал, что, несмотря на увеличение на 3870 тысяч количества врачебных посещений жителями данного региона, наблюдается уменьшение койко-мест на 540 единиц и числа пролеченных больных на 71,9 тыс. человек.

Из республиканского бюджета в 2007 году по 22 бюджетным программам 13 администраторов в целях реализации стратегических задач по обеспечению регионов социальными объектами, улучшению жилищно-коммунальных условий, укреплению сельского, водного хозяйства, охраны окружающей среды, улучшению транспортной инфраструктуры, а также на реализацию кластерных инициатив в виде трансфертов на развитие выделено 275,2 млрд. тенге, из которых администраторами местных бюджетных программ не освоено 10,5 млрд. тенге.

По Восточно-Казахстанской области не освоено 3,5 млрд. тенге, в том числе 271,9 млн. тенге из 692,3 млн. тенге, выделенных на строительство районной больницы на 75 коек с поликлиникой на 100 посещений в с.Аксуат, 126,2 млн. тенге из 259,7 млн. тенге – на строительство туберкулезной больницы на 50 коек в с.Акжар Тарбагатайского района. По причине отсутствия проектно-сметной документации на отдельные объекты и несостоявшихся конкурсов по госзакупкам не освоены средства, предназначенные для модернизации существующих мощностей котельных и ТЭЦ, реконструкции тепловых сетей в городе Семипалатинске на сумму 614,4 млн. тенге, а также строительства новой ТЭЦ-3 города Семипалатинска – на сумму 1,9 млрд. тенге.

По Кызылординской области не освоено 2,2 млрд. тенге, из них вследствие отсутствия проектно-сметной документации и несвоевременного проведения конкурсов по госзакупкам не освоены средства, выделенные на строительство 6 средних школ (каждая на 1200 мест) на общую сумму 1,7 млрд. тенге; отставания от графика не освоены средства, предусмотренные на строительство Жанакорганской центральной районной больницы на 190 коек на сумму 74,4 млн. тенге, противотуберкулезных больниц на 100 коек в городе Аральске – на 191,4 млн. тенге и на 100 коек в Казалинском районе – на 44,7 млн. тенге.

По Акмолинской области не освоено 1,3 млрд. тенге, из них не выполнены строительно-монтажные работы по строительству средней школы на 1200 мест в п. Шортанды на сумму 416,9 млн. тенге, средней школы на 1200 мест в городе Кокшетау – на 291,2 млн. тенге; из-за несостоятельности подрядчиков расторгнуты договоры на строительство средней школы на 520 мест в городе Есиль на сумму 260,5 млн. тенге и корпуса роддома в городе Кокшетау – на 120,0 млн. тенге.

По Южно-Казахстанской области не освоено 1,0 млрд. тенге, из них по причине отсутствия средств на контрольном счете наличности города Шымкента не освоено 0,6 млрд. тенге на строительство средней школы на 550 мест в микрорайоне «Азат» и на развитие и обустройство инженерно-коммуникационной инфраструктуры города.

Детальный анализ причин неосвоения выделенных трансфертов на развитие показал, что допускаются серьезные недостатки на всех стадиях реализации соответствующих проектов: от планирования до использования бюджетных средств.

Целевые трансферты на развитие из республиканского бюджета выделялись преимущественно на развитие транспортной инфраструктуры, укрепление теплоэнергетической системы, жилищно-коммунальное хозяйство, в том числе на развитие и обустройство инженерно-коммуникационной инфраструктуры, системы водоснабжения, благоустройство городов и населенных пунктов (см. Диаграмму 6 ).

Диаграмма 6.

Ответы на Запрос по данному разделу Доклада получены от 83 субъектов Российской Федерации.

По результатам анализа предоставленных субъектами Российской Федерации материалов наибольшую активность по выявлению проблем, описанию предпринимаемых мероприятий и предложений по внесению изменений в законодательство Российской Федерации продемонстрировали Воронежская область, Иркутская область, Кировская область, Архангельская область, Кемеровская область, Алтайский край, Владимирская область, Камчатский край, Томская область и Челябинская область .

Основные проблемы

Текущая ситуация в сфере формирования, предоставления и распределения межбюджетных трансфертов характеризуется как относительными успехами регионов в части повышения эффективности распределения межбюджетных трансфертов, так и наличием значительного количества проблем, связанных с макроэкономическими изменениями, а также с изменениями, вносимыми в федеральное законодательство.

Основные наиболее актуальные проблемы и вызовы в сфере межбюджетных отношений могут быть сгруппированы по следующим направлениям:

консолидация межбюджетных трансфертов;

процедуры предоставления межбюджетных трансфертов;

изменение бюджетных параметров;

методика расчетов межбюджетных трансфертов;

законодательство и правовое регулирование.

Одной из распространенных проблем являетсяналичие значительного количества различных субсидий с излишней детализацией направлений расходования бюджетных средств. Это отметили 14 субъектов Российской Федерации.

На текущий момент большинству регионов не удалось осуществить консолидацию субсидий. Консолидация субсидий может способствовать более оперативному решению трудностей, связанных с финансовым обеспечением расходных обязательств, финансирование и софинансирование которых осуществляется из федерального бюджета, упрощением администрирования данных поступлений, снижением количества запрашиваемых документов, а также с подготовкой отчетности об эффективном использовании и расходовании средств. Проблемы с дроблением субсидий возникают в то время, когда цель трансферта не в полной мере соответствует целям социально-экономического развития субъекта, а в силу необходимости соблюдения требования о целевой направленности отсутствует возможность перераспределения субсидии на иные приоритетные направления. Процесс консолидации субсидий фактически сдерживается необходимостью прямого контроля со стороны органов государственной власти за целевыми направлениями, по которым предоставляются данные субсидии.

Трудности также возникают при предоставлении межбюджетных субсидий, включенных в состав соответствующих государственных программ (подпрограмм). Как правило, субсидии предоставляются в разрезе подпрограмм, тем самым в соответствии с бюджетной классификацией в целевых статьях расходов отражаются коды не только госпрограммы, но и соответствующих подпрограмм. В результате отражать в законе о бюджете и в бюджетной росписи приходится отдельно каждую межбюджетную субсидию, что делает невозможным консолидацию межбюджетных субсидий в рамках одной государственной программы (Новосибирская область, Ямало-Ненецкий автономный округ ).

Однако не все регионы негативно относятся к дроблению целевых трансфертов. Так, Архангельская область выделяет преимущества «узких» межбюджетных субсидий на уровне «субъект – муниципалитет», в связи с возможным ростом эффективности при решении конкретных вопросов местного значения в условиях ограниченных финансовых возможностей консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Также отмечается, что сокращение количества субсидий путем их консолидации не всегда оправдано, так как через предоставление целевых субсидий Правительство области выстраивает приоритетность в решении первоочередных задач в рамках запланированной стратегии развития региона. Кроме того, предоставление целевых субсидий позволяет обеспечить своевременный контроль за целевым использованием выделяемых бюджетных средств и соблюдением ОМСУ условий предоставления межбюджетных трансфертов, а также оперативно владеть информациейи реагировать на ход выполнения работ, что способствует повышению финансовой дисциплины муниципальных образований области. Данную позицию разделяют в Кировской и Ульяновской областях .

На общий дефицит финансовых ресурсов консолидированного бюджета из-за сокращения доходной базы указали 7 субъектов Российской Федерации. Такая ситуация не позволяет на должном уровне предоставлять финансовую поддержку местным бюджетам, что приводит к снижению их финансовой устойчивости и росту задолженности.

Дефицит ресурсов вызван двумя основными факторами: сокращением доходной базы и ростом расходных обязательств. Снижение налоговых и неналоговых доходов спровоцировано текущими проблемами российской экономики. В связи с падением объемов поступлений в бюджет налогов с промышленного производства, регионы сокращают свои капитальные вложения и сталкиваются с растущим риском возникновения кредиторской задолженности. Снижение поступлений идет и по части трансфертов из федерального бюджета. Республика Адыгея указывает, что практически ежегодно с 2009 года снижается объем дотаций и субсидий из федерального бюджета. Сокращение отдельных видов субсидий и иных межбюджетных трансфертов существенно влияет на сбалансированность бюджетов многих регионов. Темпы роста собственных доходов регионов зачастую не позволяют компенсировать недополученные объемы финансовой помощи из федерального бюджета.

На фоне сокращающейся доходной базы возникают трудности с оптимизацией расходов, заметная доля которых направляется на страховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения, софинансирование по направлениям государственных программ, в рамках которых предоставляются субсидии из федерального бюджета.

Низкую долю межбюджетных трансфертов, распределяемых законом о бюджете, в числе основных проблемв сфере межбюджетных отношенийотметили только 6 субъектов Российской Федерации.

В целом необходимо отметить положительную динамику по доле межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам в очередном финансовом году, распределяемых законом о бюджете, в общем объеме межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам. Показатель существенно увеличился у Калининградской, Смоленской, Томской областей, а также у Республики Хакасия и Ставропольского края. У 27 регионов индикатор превышает значение в 90%, у 36 регионов показатель колеблется от 70% до 90%. В среднем по выборке из 76 регионов, представивших материалы, значение данного показателя составляет 84,2% (Приложение 6.1). Среди субъектов Российской Федерации со 100% результатом Чеченская Республика, Кемеровская, Новгородская, Новосибирская области.

Учитывая, что субъекты Российской Федерации с 2016 года обязаны формировать региональные бюджеты в «программном» формате, планирование бюджетных ассигнований осуществляется в жесткой увязке с целями, задачами и показателями региональных государственных программ.

Предоставление субсидий и иных целевых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета уже в процессе исполнения региональных бюджетов заставляет регионы вносить существенные изменения в собственные государственные программы уже в процессе их исполнения. Зачастую профильные ФОИВ устанавливают такие требования для предоставления межбюджетных трансфертов, что регионы вынуждены в середине финансового года разрабатывать новые подпрограммы, а иногда и государственные программы.

Позднее доведение до субъектов Российской Федерации результатов распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и дотаций на сбалансированность в числе наиболее значимых проблемвыделили 5 субъектов Российской Федерации.

В конечном счете регионы не могут в полной мере учесть данные средства при составлении проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации. Возникают сложности по утверждению распределения межбюджетных трансфертов законом о бюджете и ввиду того, что большинство предоставляемых субсидий имеют грантовую основу и предоставляются по результатам конкурсных процедур. Поскольку проекты областного бюджета и федерального бюджета приблизительно в одни сроки направляются в законодательные органы, то на уровне субъекта Российской Федерации нет окончательной информации по объемам целевых субсидий из федерального бюджета. В частности, для ряда субъектов Российской Федерации, сталкивающихся с существенными ограничениями по размеру дефицита областного бюджета или рыночным долгом, объем дотаций имеет существенное значение в вопросе сбалансированности бюджета, а позднее доведение до регионов результатов распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности не позволяет провести эффективную оценку имеющихся ресурсов.

Помимо ухудшения качества планирования параметров бюджета, возникает проблема использования доводимых за счет средств федерального бюджета трансфертов. В Омской области такое положение объясняется практикой затягивания принятия решений по отдельным распорядительным документам, что приводит к формированию остатков предоставляемых трансфертов.

Объемы остатков субсидий, сложившихся в местных бюджетах на 1 января 2015 г., по предоставленным из бюджетов субъектов Российской Федерации целевым межбюджетным трансфертам во многих субъектах Российской Федерации остаются значительными. Во многих случаях остатки субсидий связаны с нереализованными проектами в сфере жилищно-коммунального хозяйствования и инфраструктурными проектами. Самую большую сумму остатка в 352,6 млрд рублей показала Брянская область, у идущей за ней Чеченской Республики остаток составил 4,7 млрд рублей. Минимальные остатки (до 1 млн рублей) отмечены у г. Санкт-Петербурга, Хабаровского края, Республики Алтай, Курганской области и Волгоградской области. В среднем по выборке из 78 регионов, предоставивших материалы, значение данного показателя в 2015 году составило 538,3 млн рублей (Приложение 6.2).

Регулярное внесение изменений в законодательство, связанное с перераспределением полномочий между региональным и местным уровнями, как существенную проблемуотметили 4 субъекта Российской Федерации.

В связи с этим снижается доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в общей доле межбюджетных трансфертов, а также затрудняется процесс формирования структуры межбюджетных трансфертов на долгосрочную перспективу.

Проблемы возникают и при внесении изменений в другие нормативные правовые акты, регулирующие отдельные сферы деятельности. Для Кировской области изменение требований к лесному законодательству вызвало сложности при финансировании созданных специализированных учреждений. Магаданская область столкнулась с трудностями при возмещении выпадающих доходов организациям коммунального комплекса при оказании услуг тепло- и электроснабжения в связи с изменениями, внесенными в Жилищный кодекс Российской Федерации.

Недостаточный учет социально-экономических и географических особенностей региона в числе значимых проблем указали 3 субъекта Российской Федерации.

Регионами выделяются проблемы при расчете объема предоставляемых субсидий. При вычислении трансферта учитывается показатель численности населения (отдельных групп населения), что занижает объемы субсидий региональным бюджетам. Проблема особенно актуальна для регионов Дальневосточного федерального округа, имеющих, как правило, низкую плотность населения. Кроме того, недостаточно учтены особенности районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, на территории которых объективно более высокая стоимость предоставления государственных (муниципальных) услуг.

Кроме того, проблему в части отсутствия возможностей включения в бюджет необходимой доли софинансирования отметили Республика Калмыкия и Омская область .

Субъекты Российской Федерации с низкой долей бюджетной обеспеченности сталкиваются с проблемами, связанными с софинансированием мероприятий. Узкая направленность отдельных субсидий исключает возможность ряда муниципальных образований с низкой бюджетной обеспеченностью получить данные трансферты в силу отсутствия возможностей для включения в состав местного бюджета необходимой доли софинансирования (как обязательного условия предоставления трансферта).

Проблему неучета неналоговых доходов выделили Кемеровская и Мурманская области .

Данная проблема проявляется при расчете дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, а также налогового потенциала. В частности, при расчете налогового потенциала данный фактор снижает объективность при оценке расходов местных бюджетов. Согласно Бюджетному кодексу при расчете уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) учитываются налоговые доходы, которые могут быть получены местным бюджетом исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала). Кемеровской областью отмечено, что в бюджетах некоторых муниципальных образований (поселений, входящих в муниципальный район) основную часть собственных доходов составляют неналоговые доходы в виде арендной платы за землю, уплачиваемой крупнейшими угледобывающими предприятиями, которые не учитываются при определении бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Соответственно муниципальные районы, имеющие развитую доходную базу за счет арендной платы за землю, получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, сопоставимые по размеру с дотациями, выделяемыми муниципалитетам с низкой бюджетной обеспеченностью.

Кроме того, отсутствует система показателей оценки эффективности предоставления субсидий , которая необходима при их консолидации. В настоящее время решения, принимаемые контрольными, надзорными и судебными органами, приводящие к необходимости принятия муниципальными образованиями новых, не предусмотренных в текущем финансовом году расходных обязательств, в значительной степени влияет на итоговую сбалансированность местных бюджетов.

Проблему с корректностью предоставляемой информации испытывают субъекты с большой «разбросанностью» населенных пунктов. Вкупе с низкой квалификацией кадров это приводит к необходимости дополнительной балансировки бюджетов населенных пунктов из областного бюджета в течение года.

Проблемуотсутствия реального механизма перераспределения единой субвенции отметила Владимирская область . В частности, у области имеются проблемы с перераспределением единой субвенции на уровне субъекта Российской Федерации в связи с тем, что исходные данные для расчета каждого вида субвенций, входящих в единую субвенцию, а также показатели результативности использования средств уже согласованы с соответствующими федеральными органами.

Основные мероприятия

В числе основных мероприятий, способствующих повышению эффективности формирования, предоставления и распределения межбюджетных трансфертов, регионами выделяются следующие.

34 субъекта Российской Федерации указали, что реализуют мероприятияпо консолидации субсидий с целью расширения направлений их расходования .

В частности, в Республике Мордовия проводится работа по консолидации субсидий в целях исключения субсидий, предоставляемых не в рамках государственных программ.В Республике Саха (Якутия) реализуется поэтапное преобразование механизма субсидирования с целью консолидации, помимо прочего, путем установления ответственности главных распорядителей расходов.

В Тверской области для перехода к предоставлению межбюджетных субсидий по принципу одна государственная программа – одна субсидия подготовлен проект закона, в соответствии с которым законодательно будет закреплена необходимость утверждения порядков предоставления субсидий из областного бюджета местным бюджетам в соответствующих государственных программах, а также формирования порядков предоставления межбюджетных субсидий в соответствии с установленными правилами.

Также осуществляется консолидация нескольких направлений софинансирования муниципальных образований в рамках какой-либо сферы согласно установленным приоритетам. Так, в Пермском крае средства предоставляются на реализацию мероприятий муниципальных программ и инвестиционных проектов муниципальных образований. В Республике Коми действует практика по консолидации в единой субсидии нескольких направлений ее расходования в рамках исполнения государственных программ Республики Коми «Развитие образования» и «Культура Республики Коми».

Показатель соотношения числа субсидий, планируемых к предоставлению местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации в текущем году, по сравнению с отчетным годомпоказывает противоречивую динамику по сравнению с прошлым годом. Уменьшить количество данного вида трансферта удалось 57 субъектам Российской Федерации. Значительных успехов добилась Томская область, сократив количество субсидий более чем на половину. Двенадцати регионам не удалось консолидировать субсидии, причем их количество в 2015 году было увеличено. В среднем по выборке из 78 регионов, представивших материалы, значение этого показателя в 2015 году составляет 83,5% (Приложение 6.3).

Ещё одним важным мероприятием является увеличение доли межбюджетных трансфертов, распределяемых законом о бюджете , что обеспечивает стабильность регулирования и рост эффективности использования межбюджетных трансфертов.

В частности, регионами приветствуется целенаправленная политика по информированию органов государственной власти по данному вопросу и осуществляется аудит эффективности их деятельности в рамках финансового менеджмента и качества управления региональными финансами. Так, в Мурманской области при проведении мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств областного бюджета, одним из показателей оценки является «доля межбюджетных трансфертов, распределяемых законом о бюджете».

В целях повышения уровня прозрачности и предсказуемости межбюджетных отношений регионы активно осуществляют распределение межбюджетных трансфертов из областного бюджета на основе единых методик исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность в финансировании. Уточняются методики расчета объемов фондов финансовой поддержки муниципалитетов.

Рядом регионов, в частности Краснодарским краем , проводится ежегодное совершенствование методики распределения дотаций. Изменения направлены на своевременную корректировку факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальныхуслуг.При распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности местных бюджетов учитываются структура расходов и факторы, влияющие на стоимость бюджетных услуг по каждой отрасли. В Республике Хакасия ежегодно актуализируются формы и механизмы предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с изменениями федерального законодательства.

Также наблюдается ужесточение требований и порядков осуществления всех необходимых процедур. Например, в Ямало-Ненецком автономном округе ГРБС проводят работу по изменению порядков предоставления межбюджетных субсидий, включая в них нормы, касающиеся изменения (на более ранние) сроков предоставления муниципальными образованиями соответствующих документов (информации, заявки и т.п.) для полного распределения всего объема соответствующей межбюджетной субсидии между муниципальными образованиями при подготовке проекта закона об окружном бюджете (срок – ежегодно до 1 октября 2015 г.).

Увеличение доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в общем объеме межбюджетных трансфертов в числе эффективных мер выделили25 субъектов Российской Федерации. Среди задач распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности отмечается, помимо прочего, обеспечение равных возможностей доступа граждан к муниципальным услугам, предоставляемым за счет средств бюджетов муниципальных образований, обеспечение местных бюджетов финансовыми ресурсами в объемах, гарантирующих минимальную потребность муниципальных образований в средствах на оплату социально значимых и приоритетных расходов.

Мероприятия, направленные на повышение эффективности распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, реализуются как в рамках государственных программ (Алтайский край, Вологодская и Рязанская области ), так и в рамках региональных программ по повышению эффективности управления общественными финансами (Свердловская область ).

Среди основных практик распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности преобладают два основных подхода: выделение дотаций исходя из текущей бюджетной обеспеченности муниципалитета и трансфертозамещение.

В рамках первого подхода определение объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований происходит исходя из необходимости достижения критерия выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению ОМСУ поселений полномочий, по решению вопросов местного значения и достижению критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

В г. Санкт-Петербурге дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности распределяются между муниципальными образованиями в соответствии с методикой, утвержденной законом Санкт-Петербурга о межбюджетных трансфертах. В соответствии с документом дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности частично или полностью заменяются поступлениями доходов по дополнительным дифференцированным нормативам отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения. Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности между муниципальными образованиями утверждается Законом Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга.

В Томской области объем фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на 2015-2017 гг. определяется из необходимости обеспечить поддержание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в размере не менее 90% от бюджетной обеспеченности муниципального образования с наивысшим уровнем бюджетной обеспеченности.

Второй подход применяется в целях укрепления финансовой самостоятельности ОМСУ и повышения их заинтересованности в результатах своей деятельности. В данном случае распределение дотаций осуществляется исходя из определения общей суммы дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, большая часть которой заменялась дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц. Однако, в связи с указанным перераспределением полномочий с местного уровня на уровень субъектов Российской Федерации, доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в общем объеме межбюджетных трансфертов имеет тенденцию к снижению.

Хабаровский край отмечает, что применение подхода, подкрепленного тщательной формализацией системы методик межбюджетной поддержки, способствовало сокращению разрыва бюджетной обеспеченности между наименее и наиболее обеспеченными бюджетными образованиями с 46,9 до 4,6 раз.

В Амурской области в целях стимулирования муниципальных образований по увеличению налоговых доходов дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) практически в полном объеме (98,9% в 2015 году) заменяется с согласия представительных органов муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц.

В Республике Саха (Якутии) для стимулирования муниципальных поселений к повышению собираемости местных налогов и неналоговых доходов при распределении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности дораспределяется стимулирующая часть в размере 3% от общего объема дотации, которая доводится муниципальным образованиям, обеспечившим рост поступлений от местных налогов и неналоговых доходов и снижение кредиторской задолженности в отчетном году по сравнению с предыдущим годом в размере, соответствующем росту доходов.

В Челябинской области в методику расчета дотаций на 2017 год для муниципальных образований с приростом налоговой базы выше среднеобластного уровня введено ограничение на величину налоговой базы по налогу на доходы физических лиц, принимаемую в расчет индекса налогового потенциала муниципалитетов. Таким образом, если рост налоговой базы по налогу на доходы физических лиц муниципального образования превышает соответствующий показатель в среднем по области, в расчет индекса налогового потенциала принимается среднеобластной показатель, то есть увеличение доходов территории в этом случае не будет вести к снижению финансовой помощи.

Сокращение доли иных межбюджетных трансфертов отметили в числе приоритетных мероприятий 19 субъектов Российской Федерации.В большинстве регионов доля иных межбюджетных трансфертов в общем объеме относительно невелика, в отдельных случаях незначительна. В некоторых ситуациях рост их объема может быть вызван передачей средств иных межбюджетных трансфертов, поступивших из федерального бюджета на реализацию особо важных для социально-экономического развития Российской Федерации проектов. Также доля иных межбюджетных трансфертов может приходиться на резервные фонды субъектов Российских Федераций, совершающие перечисления местным бюджетам.

Сокращению доли иных межбюджетных трансфертов может способствоватьпрактика ограничения поступающих иных трансфертов. Например, в Республике Алтай иные межбюджетные трансферты предоставляются только в двух формах – в форме дотаций бюджетам на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов и дотаций бюджетам на поощрение достижения наилучших показателей деятельности ОМСУ.

ГЛАВА 1 СТАНОВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

1.1 Особенности бюджетной системы Российской Федерации.

1.2 Российская модель бюджетного федерализма.

1.3 Эволюция межбюджетных отношений в Российской Федерации

ГЛАВА 2 ФИНАНСОВЫЕ АСПЕКТЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ.

2.1 Страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений.

2.2 Трансформация финансового механизма межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами в РФ.

2.3 Особенности предоставления трансфертов из региональных бюджетов в РФ.

ГЛАВА 3 РАЗРАБОТКА МОДЕЛИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ

МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ.

3.1 Основы построения модели оценки эффективности межбюджетных трансфертов.

3.2 Оценка эффективности межбюджетных трансфертов на основе матричной модели.

3.3 Особенности применения матричной модели на субфедеральном уровне (на примере муниципальных образований Республики Хакасия).

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Оценка эффективности межбюджетных трансфертов»

Для любого государства в современных условиях развития остается важной проблема межбюджетных отношений, которая традиционно выражается в поиске ответов на три главных вопроса: как должны распределяться доходные источники между уровнями бюджетной системы, каково справедливое разграничение расходных обязательств, какие формы финансовой помощи являются наиболее эффективными.

Реформирование бюджетной системы РФ, которое началось в 90-х годах 20 века и продолжается сейчас, уже показало положительные результаты.

Начиная с 2000 по 2008 год, федеральный бюджет исполнялся с профицитом. В целях обеспечения предсказуемости и преемственности проектов бюджетов на всех уровнях бюджетной системы был совершен переход к среднесрочному бюджетному планированию. Внедрены механизмы бюджетирования ориентированного на результат. Проведена корректировка налогового законодательства. С целью повышения эффективности бюджетных расходов и улучшения социального и экономического развития страны реализованы решения, направленные на развитие и финансовое обеспечение инфраструктурных проектов, началась реализация приоритетных национальных проектов. Принятые в 2007 году поправки к Бюджетному Кодексу завершили закрепление на долгосрочной основе доходов за субъектами РФ и муниципальными образованиями. Изменены подходы к оказанию финансовой помощи из вышестоящих бюджетов нижестоящим.

Однако, несмотря на достигнутые результаты до сих пор отсутствуют какие-либо механизмы оценки эффективности использования на уровне регионов и муниципальных образований средств, получаемых в виде межбюджетных трансфертов.

Необходимость оценки эффективности межбюджетных отношений на федеральном и субфедеральном уровне предопределило выбор темы, постановку цели и задач диссертационного исследования.

Целью исследования является разработка научно-методического подхода к оценке эффективности межбюджетных трансфертов на субфедеральном и местном уровнях.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

Раскрываются особенности устройства бюджетной системы РФ;

Анализируется трансформация российской модели бюджетного федерализма через эволюцию межбюджетных отношений;

Выявляются страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений;

Исследуется трансформация межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального, регионального и местного бюджета;

Разрабатывается методика оценки эффективности межбюджетных трансфертов;

Разрабатывается универсальная модель оценки уровня социально-экономического развития регионов и муниципальных образований;

Проводится апробация разработанной модели на уровне субъектов РФ и муниципалитетов.

Объектом диссертационного исследования являются субъекты РФ и органы местного самоуправления Республики Хакасия.

Предметом исследования являются межбюджетные трансферты как на региональном, так и на местном уровне.

Теоретической и методологической основой исследования являются научные труды отечественных и зарубежных ученых - экономистов и политологов, посвященных проблемам формирования и использования межбюджетных трансфертов, выделяемых как из федерального, так и из региональных бюджетов.

В основу проведения научного исследования положен системный подход как общенаучная методология с использованием методов сравнительного, экономико-статистического, индексного, графического анализа, логического обобщения.

Информационной базой диссертационного исследования послужили: федеральные законы об исполнении бюджета Российской Федерации, законы Республики Хакасия об исполнении республиканского бюджета; официальные статистические данные Росстата и Хакасстата; данные Министерства финансов Республики Хакасия, материалы периодической экономической печати.

Научная новизна исследования заключается в разработке модели оценки эффективности инструментов межбюджетных отношений через оценку результативности использования межбюджетных трансфертов.

Научная новизна подтверждается следующими научными результатами исследования:

Обоснованы направления трансформации российской модели бюджетного федерализма;

Выявлены страновые особенности финансового механизма межбюджетных отношений;

Предложена классификация принципов построения бюджетной системы, позволяющая оценить влияние экономических, организационных и правовых факторов на функционирование и развитие бюджетной системы;

Разработана универсальная модель (то есть применимая как на уровне РФ - субъект РФ, так и на уровне субъект РФ - местный бюджет) оценки эффективности межбюджетных трансфертов, на основе построения матрицы «доля межбюджетных трансфертов - уровень социально-экономического развития»;

Разработана модель оценки уровня социально-экономического развития региона или муниципального образования на основе расчета интегрального показателя;

Предложен обобщающий показатель оценки эффективности системы межбюджетных трансфертов на уровне субъектов федерации и муниципальных образований.

Практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы для оценки результативности межбюджетных трансфертов, как на уровне региона, так и на местном уровне.

Результаты диссертационного исследования также могут быть применены в учебном процессе при изучении таких дисциплин как «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Государственные и муниципальные финансы», «Региональные финансы».

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений. Общий объем работы составляет 161 страницу машинописного текста, работа содержит 24 таблицы, 13 рисунков, библиографию (247 источников).

Заключение диссертации по теме «Финансы, денежное обращение и кредит», Виницына, Вероника Викторовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Осуществление политических и экономических преобразований в России потребовало формирования качественно новой бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, разработки принципиально иной модели межбюджетных отношений.

Бюджетное устройство РФ характеризуется как минимум тремя важными характеристиками.

Первая характеристика, описывает состав и структуру бюджетной системы страны, которая зависит от ее государственного устройства.

Российская Федерация является федеративным государством, бюджетная система которого состоит из следующих уровней: федерального, регионального и местного, причем, начиная с 2003 года, в стране функционирует двух уровне-вая модель местного самоуправления: поселения и муниципальные районы (городские округа).

Таким образом, бюджетная система Российской Федерации - это основанная на экономических отношениях и федеративном устройстве РФ, совокупность бюджетов четырех уровней.

Следующая характеристика бюджетной системы - принципы ее построения, которые целесообразно разделить на три группы: организационные, экономические (финансовые) и политические (правовые).

Организационные принципы оказывают влияние на организацию и функционирование бюджетной системы и регулируют взаимоотношения между уровнями бюджетной системы. Данная группа принципов включает в себя: принцип единства, принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов, принцип самостоятельности, принцип единства кассы, принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов.

Экономические принципы включают в себя принципы, определяющие процесс формирования и использования бюджетных средств. К данной группе автор отнес: принцип сбалансированности бюджетов, принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, принцип общего покрытия расходов бюджетных средств, принцип достоверности бюджета.

Политические (правовые) принципы, которые учитывают и отражают влияние государственного устройства страны на его бюджетную систему. Данной группа принципов включает: принцип прозрачности, принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, принцип подведомственности расходов, принцип равенства бюджетных прав.

Третья характеристика бюджетного устройства связана системой взаимоотношений между бюджетами разных уровней, которые в федеративных государствах проявляются через систему бюджетного федерализма.

В рамках представленной работы, под бюджетным федерализмом следует понимать концепцию организации и функционирования бюджетной системы федеративных государств, определяющую принципы ее построения и организацию эффективного взаимодействия, позволяющие оптимизировать взаимоотношения между уровнями государственной власти, на основе самостоятельного управления финансовыми ресурсами субъектов федерации, сбалансированного учета интересов федерации и ее субъектов.

В ходе проведенного исследования автором были рассмотрены подходы к классификации типов бюджетного федерализма, сложившиеся в зарубежной и отечественной литературе. Классификация моделей бюджетного федерализма была проведена по следующим критериям: по степени самостоятельности органов власти; по способу взаимодействия органов власти разных уровней; по способу распределения доходов между уровнями; по оптимальному сочетанию преимуществ и недостатков централизации власти; по порядку установления правил игры для субъектов, входящих в состав федерации; по типу межбюджетных отношений.

Особенностью формирования российской модели бюджетного федерализма является его трансформация от децентрализованной модели к централизованной.

За 15 лет формирования системы межбюджетных отношений модель российского бюджетного федерализма претерпела существенные изменения. Так, в период с 1991 по 1994 год наблюдался процесс стихийной децентрализации, при которой у каждого уровня власти доходы собирались исходя из территории их расходования, а направления расходования средств базировались на решении региональных органов власти об их целесообразности.

Однако, с 1994 года в стране наблюдается процесс перехода от децентрализованной модели бюджетного федерализма к централизованной, при которой наблюдается процесс передачи ряда полномочий в федеральный центр, с одновременным уменьшением самостоятельности субъектов федерации, прежде всего в области налогового права.

В работе автор предлагает свой вариант периодизации процесса развития межбюджетных отношений, в основе которой лежат следующие критерии: законодательное регулирование межбюджетных отношений, проблемы формирования этих отношений на каждом этапе, пути решения этих проблем и степень их разрешенности, особое внимание уделялось преемственности каждого этапа, который находил себе место в сменяющих друг друга концепциях совершенствования межбюджетных отношений, а также в ежегодных бюджетных посланиях Президента.

Одним из ключевых в функционировании бюджетной системы является вопрос о взаимоотношениях между ее уровнями, то есть речь идет о межбюджетных отношениях.

В рамках представленного диссертационного исследования автором была предложена трактовка межбюджетных отношений, по крайней мере, с трех позиций:

С политической, трактовка межбюджетных отношений связан с состоятельностью каждого уровня бюджетной системы, которая кроме всего прочего определяется наличием на каждом уровне доходов и закрепленных расходных обязательств, состав которых может меняться с изменением целей и приоритетов политики государства, в том числе и бюджетной, отсюда вопросы, касающиеся перераспределения доходов и расходных обязательств, составляют сферу межбюджетных отношений;

С правовой, межбюджетные отношения связаны с осуществлением и реализацией на каждом уровне бюджетной системы бюджетного процесса, связанного с составлением, рассмотрением, утверждением и исполнением бюджета;

С финансовой (экономической), это отношения по поводу формирования и использования фондов денежных средств с целью обеспечения высокого социально-экономического развития каждого уровня бюджетной системы.

Одним из основных элементов в финансовом механизме межбюджетных отношений является финансовая помощь из вышестоящего бюджета нижестоящему. При этом, под финансовым механизмом межбюджетных отношений понимается регулируемую нормами бюджетного права систему управления межбюджетными отношениями через межбюджетные трансферты с помощью методов горизонтального и вертикального выравнивания.

В соответствии с действующим бюджетным законодательством в РФ предоставляются следующие формы межбюджетных трансфертов: дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности; субсидии, субвенции. В рамках проведенного диссертационного исследования были рассмотрены условия и особенности предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, бюджетов субъектов, бюджетов муниципальных районов и городских округов.

В рамках представленной работы рассматривается возможность проведения оценки эффективности использования межбюджетных трансфертов через рассмотрение взаимосвязи между долей финансовой помощи и уровнем социально-экономического развития субъект федерации или муниципального образования.

Для того, чтобы оценить, как на уровень развития территории повлияли объемы межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов автор предлагает использовать прием построения матрицы развития территории.

По оси X должен отражаться уровень социально-экономического развития территории, определенный с помощью рассчитанного интегрального показателя уровня социально-экономического развития. По оси У должен отражаться доля межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов, приходящихся на соответствующую территорию. Все территории (субъекты федерации и местные бюджеты) условно могут быть разбиты на несколько групп, в зависимости от количества исследуемых объектов. Положительной будет являться тенденция движения по группам слева направо, что говорит о том, что в результате предоставления межбюджетных трансфертов уровень развития территорий увеличивается, что сокращает потребности в межбюджетных трансфертах.

Ключевым моментом в применении предложенной матрицы является определение интегрального показателя, отражающего уровень социально-экономического развития территории.

Для расчета интегрального показателя уровня социально - экономического развития территорий были реализованы следующие этапы: определен перечень показателей, которые всестороннее характеризуют социально-экономическое развитие территории; проведена качественная оценка выбранных критериев; осуществлено нормирование показателей для расчета интегрального показателя; рассчитан интегральный показатель социально-экономического развития территории.

В предлагаемый интегральный показатель уровня социально-экономического развития были включены четыре группы критериев: демографические, социальные, экономические, финансовые.

Заключительным этапом в построении матрицы развития территории является определение доли межбюджетных трансфертов, приходящихся на каждую территорию. Данный показатель определяется на основании федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год (для субъектов РФ) или региональных законов о бюджете соответствующего региона (для местных бюджетов).

Предложенная в работе методика (матричная модель) оценки эффективности использования межбюджетных трансфертов имеет свои достоинства и недостатки.

К числу достоинств можно отнести:

1. Простоту расчета всех данных необходимых для построения матрицы.

2. Экономичность, расчет показателей необходимых для построения матрицы социально-экономического развития территории базируется на данных органов статистики и нормативно-правовых актов доступ к которым обеспечивается через справочно-правовые системы. Таким образом использование представленной модели не требует дополнительных затрат на сбор информации.

3. Наглядность, графическая интерпретация результатов сравнения уровня социально-экономического развития территории и уровня межбюджетных трансфертов, позволяет в матрице представить динамику происходящих во времени изменений.

4. Универсальность, так как предложенная модель может быть использована как на региональном, так и на муниципальном уровне.

К числу недостатков приведенной модели следует отнести запаздывание подготовки статистической отчетности. (Внедрение компьютерных технологий и внедрение системы сдачи статистической отчетности в электронном варианте в режиме on-line, позволит ускорить процесс сбора необходимой для органов статистики информации и сделает получение данных более оперативным).

Для расчета обобщающего показателя эффективности системы межбюджетных трансфертов предложено сопоставлять суммарный прирост уровней социально-экономического развития территорий с суммарным приростом оказываемой финансовой помощи, то есть сопоставлять полученный эффект со средствами, затраченными на его достижение.

В работе было рассмотрено практическое применение предложенной методики на примере оценки эффективности использования межбюджетных трансфертов на уровне Федерация - регион (на примере субъектов РФ), и на уровне субъект федерации - муниципалитет (на примере муниципальных образований Республики Хакасия.)

Сравнительная характеристика принципов бюджетной системы

Принципы Бюджетный кодекс 1999 года Бюджетный кодекс 2009 г.

Принцип единства (ст. 29) означал единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушения бюджетного законодательства РФ, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации (ст. 30) означал закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований. Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством РФ финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

Принцип са- - право законодательных (предста- - право и обязанность органов государстта- 162 мостоятельно-сти бюджетов (ст. 31) вительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

Наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы РФ, определяемых в соответствии с законодательством РФ;

Законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии бюджетным и налоговым законодательством РФ;

Право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

Право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

Недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

Недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы РФ потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства. венной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

Право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных бюджетным законодательством;

Право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы;

Право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ);

Недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

Право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

Недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства РФ и законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и снижению доходов других бюджетов бюджетной системы РФ без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов; - недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ст. 31.1) В старой редакции БК данный принцип рассматривался в главе 16. « Межбюджетные отношения», ст. 129 в числе принципов, лежащих в основе межбюджетных отношений: При этом в ст. 132 принцип равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом предполагал установление единых для всех нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, являющиеся основой для расчета финансовой помощи субъектам федерации из федерального бюджета, определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и иных особенностей субъектов при принятии закона о бюджете на очередной финансовый год. Соглашения между РФ и субъектом РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов и другие положения,. означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными бюджетным законодательством. Договоры и соглашения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие бюджетному законодательству, являются недействительными

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 32) (было) Принцип полноты отражения доходов, означал, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе. означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах. расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 32) (стало) Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33) означал, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен был соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны были исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств (ст. 34) (было) Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств (ст. 34) (стало) означал, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов (ст. 35) означал, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могли быть увязаны с определенными расходами бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся: субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ; средств целевых иностранных кредитов (заимствований); добровольных взносов, пожертво

РФ ваний, средств самообложения граждан; расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием РФ; расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ; отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.

Принцип гласности (ст. 36) (было) Принцип прозрачности (открытости) (ст. 36) (стало) означает: - обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований; - обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией); - стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета (ст. 37) Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38) Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования

Принцип подведомственности расходов бюджетов (ст. 38.1) означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Принцип единства кассы (ст. 38.2) был отражен в главе 24 «Основы исполнения бюджетов», ст. 216. и предусматривал зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета. Бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации исполняются на основе принципа единства кассы. означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно РФ, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ.

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.

Последние статьи

2024-04-07 02:57:06
Гсм приобретены посредством топливных карт
2024-04-07 02:57:06
Как противостоять ошибочным требованиям налоговой?
2024-04-06 03:03:14
Мнения и прогнозы аналитиков о том, как будет вести себя рубль Доллар на конец ноября