Региональная бюджетная политика. Современные проблемы науки и образования Основные цели бюджетной политики регионов

08.04.2020

Ключевые слова

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ / БЮДЖЕТНО-ФИНАНСОВАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ / БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА / ТИПОЛОГИЯ РЕГИОНОВ / БЮДЖЕТНАЯ ОБЕСПЕЧЕННОСТЬ / ECONOMIC SECURITY / FISCAL SECURITY / FISCAL POLICY / TYPOLOGY OF REGIONS / FISCAL CAPACITY

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы - Загарских В.В.

Предмет. Предметом исследования являются методологические аспекты изучения экономического кризиса и формирования региональной бюджетной политики , отвечающие требованиям экономической безопасности в рамках национальной стратегии экономических реформ. В статье представлены основные результаты анализа регионов России.Цели. Рассмотрение экономической безопасности в контексте показателей, характеризующих регионов. В соответствии с данной целью в работе были поставлены следующие задачи: обосновать необходимость изучения экономической безопасности регионов с точки зрения экономически эффективной деятельности органов власти; показать влияние социально-экономической дифференциации регионов России на экономическую безопасность страны; определить основные показатели, характеризующие бюджетно-финансовую безопасность регионов; проанализировать факторы, определяющие угрозы экономической безопасности региона.Методология. В качестве методологической базы исследования в основном были использованы принципы системного подхода к изучению социально-экономических процессов; методы оценки экономической безопасности регионов, в том числе наблюдение основных макроэкономических показателей и их сравнение с пороговыми значениями, в качестве которых принимаются значения среднемировых; методы обработки социально-экономических данных.Результаты. На основе интерпретации экономической безопасности региона региональная кризисная экономическая ситуация может угрожать национальной экономической безопасности . При общей тенденции снижения роли федерального правительства в экономических процессах регионов Российской Федерации региональная система экономической безопасности является основой экономической интеграции и, следовательно, обеспечения национальной экономической безопасности .Выводы. Предложенные показатели бюджетно-финансовой безопасности региона, а также их пороговые значения могут служить основой для разработки прогнозов социально-экономического развития региона и проектов бюджета субъектов Федерации. Проведенный анализ финансового обеспечения регионов может быть использован органами исполнительной власти в целях обеспечения стабильного, устойчивого и прогрессивного развития экономики и общества.

Analysis of regional economic crisis and regional fiscal policy formation

Importance The article addresses the methodology for economic crisis research and regional fiscal policy formation to meet the requirements of economic security within the national strategy of economic reforms.Objectives The main purpose of the study is to examine the economic security in the context of indicators characterizing the fiscal security of the region.Methods The methodological basis of the research is basic principles of systems approach to the study of socio-economic processes, methods for assessing the economic security of regions, including the monitoring of key macroeconomic indicators and their comparison with threshold values, methods of socio-economic data processing.Results Based on the interpretation of economic security of the region, a regional economic crisis is likely to endanger the national economic security . Under the general downward trend in reducing the role of the federal government in economic processes of the Russian Federation, the regional system of economic security acts as a basis for economic integration and, therefore, for ensuring the national economic security .Conclusions and Relevance The proposed indicators of fiscal security of the region, as well as their threshold values may be helpful for forecasts of socio-economic development of the region and budgetary estimates of the subjects of the Russian Federation. The analysis of financial support to regions can be used by executive authorities to ensure a stable, sustainable, and progressive development of the economy and society.

Текст научной работы на тему «Анализ регионального экономического кризиса и формирования региональной бюджетной политики»

ISSN 2311-8725 (Online) Экономическое развитие

ISSN 2073-039X (Print)

АНАЛИЗ РЕГИОНАЛЬНОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА И ФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ*

Вера Валерьевна ЗАГАРСКИХ

старший преподаватель кафедры тылового и финансового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, Кировский институт повышения квалификации работников Федеральной службы исполнения наказаний, Киров, Российская Федерация [email protected]

История статьи:

Принята 14.03.2016 Принята в доработанном виде 13.04.2016

Одобрена 23.11.2016 Доступна онлайн 27.02.2017

УДК 338.246.87 JEL: Н12, Н72

Ключевые слова:

экономическая безопасность, бюджетно-финансовая безопасность, бюджетная политика, типология регионов, бюджетная обеспеченность

Аннотация

Цели. Рассмотрение экономической безопасности в контексте показателей, характеризующих бюджетно-финансовую безопасность регионов. В соответствии с данной целью в работе были поставлены следующие задачи: обосновать необходимость изучения экономической безопасности регионов с точки зрения экономически эффективной деятельности органов власти; показать влияние социально-экономической дифференциации регионов России на экономическую безопасность страны; определить основные показатели, характеризующие бюджетно-финансовую безопасность регионов; проанализировать факторы, определяющие угрозы экономической безопасности региона.

Методология. В качестве методологической базы исследования в основном были использованы принципы системного подхода к изучению социально-экономических процессов; методы оценки экономической безопасности регионов, в том числе наблюдение основных макроэкономических показателей и их сравнение с пороговыми значениями, в качестве которых принимаются значения среднемировых; методы обработки социально-экономических данных.

Результаты. На основе интерпретации экономической безопасности региона региональная кризисная экономическая ситуация может угрожать национальной экономической безопасности. При общей тенденции снижения роли федерального правительства в экономических процессах регионов Российской Федерации региональная система экономической безопасности является основой экономической интеграции и, следовательно, обеспечения национальной экономической безопасности.

Выводы. Предложенные показатели бюджетно-финансовой безопасности региона, а также их пороговые значения могут служить основой для разработки прогнозов социально-экономического развития региона и проектов бюджета субъектов Федерации. Проведенный анализ финансового обеспечения регионов может быть использован органами исполнительной власти в целях обеспечения стабильного, устойчивого и прогрессивного развития экономики и общества.

Одной из самых важных составляющих экономической безопасности является бюджетно-финансовая безопасность, без которой практически невозможно решить ни одну из задач, стоящих перед государством. Ведущая роль в процессе социально-экономического развития региона принадлежит бюджетным средствам. Консолидированный территориальный бюджет аккумулирует основную часть доходов региона и, таким образом, является основным источником инвестиций в социально-экономическое развитие любого субъекта Российской Федерации.

* Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 15-12-43008.

В 2008 г. Совет Безопасности Российской Федерации одобрил перечень и пороговые значения 36 показателей экономической безопасности, разработанных Институтом экономики РАН . Именно по этим показателям исчисляются пороговые значения экономической безопасности. Они характеризуют предельные значения, превышение которых препятствует нормальному развитию экономики и социальной сферы, приводит к разрушительным последствиям в области производства и уровня жизни населения.

С помощью анализа показателей экономической безопасности экономика региона может рассматриваться с позиции соответствия тенденций ее развития (внутри и по сравнению

с другими регионами). В экономике усиливается инновационный характер деятельности, взаимозависимость различных факторов, поэтому возрастают риск управленческих ошибок и их цена. Чтобы снизить риски бюджетно-финансовой безопасности региона, необходимо проанализировать существующую систему соотношений показателей экономической безопасности, например, максимально возможные пределы дефицита бюджета, долю собственных средств в доходах консолидированного бюджета, отношение государственного долга к собственным доходам и др.

Для эффективности государственного управления пороговые значения экономической безопасности должны приобрести статус одобренных и утвержденных на уровне государства, соблюдение которых должно стать обязательным элементом правительственных экономических программ.

Различные аспекты региональной экономической безопасности разработаны учеными Уральского отделения РАН . Варианты определения рейтинговой оценки состояния экономической безопасности приводит Н. Дюженкова, в которых предусматривается выведение интегрального показателя из системы блоков, характеризующих в том числе финансовую сферу1. Ученые Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева разработали метод оценки экономической безопасности региона с помощью многомерных статистических методов2. Методику балльной оценки по десяти показателям для анализа уровня экономической безопасности регионов предложил С. Волков3. В свою очередь О. Таран и О. Киселева разработали систему индикаторов экономической безопасности, включающую социальный (9 индикаторов) и экономический (12 индикаторов) блоки . Представляют интерес исследования И. Новиковой и Н. Красникова о региональной системе индикаторов экономической безопасности по различным сферам экономики региона . Определению индикаторов экономической безопасности и их пороговых значений посвящены работы .

1 Дюженкова Н.В. Система критериев и показателей для оценки состояния экономической безопасности // Информационный бизнес в России: сборник научных трудов по материалам научно-практического семинара. Тамбов, 2001. С. 42.

2 Филеткин О.С. Разработки системы мониторинга экономической безопасности региона. URL:

http://www.msnauka.com/ONG/Economics/13_ffletkin%20o.s..doc.htm

3 Волков С.П. Особенности обеспечения экономической безопасности отрасли национальной экономики.

URL: http://www.cfin.ru/bandurin/article/sbm05/04.shtml

Несмотря на различия в показателях и их пороговых значениях по регионам, в исследованиях ученых имеются и сходства, определяющие критерии выбора этих показателей. Анализ разработанных систем определил целесообразность совершенствования и унификации групп, исходя из доступности данных официальных источников и ограниченности числа индикаторов.

В условиях дефицита бюджетных ресурсов, обострения угроз бюджетно-финансовой безопасности страны и субъектов Федерации особую актуальность приобретают проблемы научной разработки критериев рациональности и безопасности бюджетной политики.

Рассмотрим три основных показателя, характеризующих бюджетно-финансовую безопасность регионов.

Первый показатель - сальдо консолидированного бюджета региона - демонстрирует уровень бюджетной безопасности и изменяется в процентах к ВРП. В качестве порогового выбрано значение равное нулю. Положительное значение соответствует профициту бюджета, отрицательное - дефициту. Экономически безопасным в данном случае является бездефицитный бюджет.

На основе анализа структуры статей финансовых балансов за последние годы можно выявлять важнейшие закономерности движения финансовых ресурсов - от их создания до использования. Баланс позволяет установить сумму финансовых ресурсов, оставляемых в распоряжении предприятий и организаций, направляемых в местный и вышестоящие бюджеты, а также средства, мобилизуемые из внешних для территории источников, в основном из федерального бюджета.

Многоуровневую и многоканальную структуру финансирования субъектов Федерации отражает схема финансовых потоков, представленная на рис. 1.

Рассмотрение консолидированного бюджета Российской Федерации и федерального бюджета дает представление о контексте социальной политики государства, а изучение

консолидированных бюджетов субъектов Федерации позволяет понять масштаб и причины региональных различий в финансировании социальной сферы.

Главным источником информации для анализа государственных расходов в России служат данные бюджетной отчетности (рис. 2).

Федеральное казначейство публикует в открытом доступе на интернет-портале ежемесячные, ежеквартальные и ежегодные отчеты об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы России. Самые подробные сведения приводятся в отчетах об исполнении федерального бюджета. Помимо функциональной классификации его расходы представлены в разрезе федеральных министерств и ведомств (главных распорядителей бюджетных средств), перечислены все целевые статьи и виды расходов. В отчетности об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Федерации такой детализации нет, да и не может быть - в каждом региональном бюджете есть свой перечень статей (видов) расходов. Для изучения расходов в сфере социальной защиты бюджетная отчетность может быть дополнена статистической информацией как общероссийского, так и регионального уровней.

Для регионов России является важным установление межбюджетных отношений и согласование сальдо взаиморасчетов с федеральной финансовой системой. Для осуществления анализа межбюджетных расчетов можно использовать данные финансового баланса.

Финансовый баланс может быть представлен следующим соотношением:

СД + ВД = СР + ВР,

где СД - собственные доходы территории, включая собранные таможенные платежи;

ВД - внешние доходы, к которым можно отнести поступления из федеральной финансовой системы и прочих источников;

СР - собственные расходы, то есть осуществляемые на территории;

ВР - внешние расходы, то есть перечисления в федеральный центр.

Если объем использованных регионом средств превышает собственные мобилизационные доходы (СР > СД), то значит, степень федерального финансирования расходов региона выше степени централизации доходных источников региона.

При соотношении СР < СД централизуемые доходы региона выше возвращенных в регион финансовых средств.

При анализе встречных финансовых потоков между центром и регионом часто используются понятия «дотационный регион» и «регион-донор». Основанием для причисления региона к тому или другому типу служит знак сальдо консолидированного бюджета региона. Вместе с тем редко поясняется, по каким денежно-кредитным потокам установлен факт дотационного режима функционирования.

Финансовые взаиморасчеты между регионом и центром можно анализировать по критериям, каждому из которых будет соответствовать определенный тип дотационности или донорства.

Наиболее распространенным является тип регионов бюджетной дотационности, при котором отрицательное сальдо консолидированного бюджета ограничивается только бюджетным срезом. Выделяют три вида бюджетной дотационности, основываясь на сравнении суммы налогов, платежей и иных доходов регионального консолидированного бюджета, закрепляемых за ним федеральным законодательством:

1) условно-нормативная;

2) безусловная;

3) бюджетная дотационность по взаиморасчетам.

Для первого вида образуемый дефицит покрывается затем специальной трансфертной поддержкой из федеральной бюджетной системы. Характерной особенностью данного вида дотационности является высокая степень искусственной регулируемости межбюджетных отношений двух уровней.

Степень условно-нормативной дотационности рассчитывается с помощью следующей формулы:

Д1 = (СДБ - ФН) / РБ,

где СДБ - собственные доходы бюджета на территории региона в общем объеме собираемых бюджетной системой налогов и платежей;

ФН - федеральные налоги и платежи, перечисляемые в центр;

РБ - расходы территориального бюджета.

Соотношение Д1 < 1 свидетельствует о наличии условно-нормативной дотационности, при этом остающихся на территории налогов достаточно для финансирования собственных бюджетных расходов после выполнения финансовых обязательств перед федеральным бюджетом.

При режиме безусловной бюджетной дотационности весь объем налогов, платежей и иных бюджетных доходов, собираемых в регионе, не способен покрыть минимально необходимые расходы, и региону выделяется федеральная финансовая помощь.

Бюджетная дотационность по взаиморасчетам не связывается с доходной и расходной базами, а устанавливается путем простого сопоставления объемов переданных в центр бюджетных ресурсов и полученных обратно.

Степень дотационности по взаиморасчетам рассчитывается по следующей формуле:

Дз = РФБ / ФН,

где РФБ - ресурсы федерального бюджета (дотации и трансферты региональному бюджету).

Критерием бюджетной дотационности региона по взаиморасчетам является неравенство Дз > 1.

Финансовая поддержка для региональной экономики может осуществляться не только через бюджет, но и непосредственно нуждающимся субъектам производственной и социальной сфер. И источниками такой поддержки могут быть не только федеральный бюджет и внебюджетные фонды, но и межотраслевые фонды, консорциумы, компании и различные инвестиционные институты, расположенные за пределами региона.

Таким образом, вторым типом дотационности территориальной экономики может быть бюджетно-отраслевая (экономическая) дотационность.

Степень бюджетно-отраслевой (экономической) дотационности регионов может быть рассчитана по следующей формуле:

Дотр = (РФБ - ФПО) / ФН,

где РФБ - ресурсы федерального бюджета (дотации и трансферты региональному бюджету);

ФПО - финансовая поддержка центральной линии отраслей и ведомств;

ФН - федеральные налоги и платежи, перечисляемые в федеральный бюджет.

Критерием для отнесения региона к категории бюджетно-отраслевой (экономической)

дотационности является выполнение неравенства

Дотр > 1.

Наиболее обобщающей характеристикой режима дотационности является измерение потоков между регионом и центром в разрезе произведенного и использованного на территории национального дохода (валового внутреннего продукта) -дотационность региона по ВВП.

При таком подходе к бюджетным и отраслевым субсидиям и дотациям добавляются объемы прямого финансирования расходов правоохранительных органов, социально-культурной сферы и др.

Степень дотационности регионов по ВВП определяется отношением использованного на территории валового внутреннего продукта и произведенного конечного продукта. Если превышен объем первого над вторым можно говорить о дотационности региона по ВВП -третьего типа дотационности.

Консолидированный баланс позволяет решить многие аналитические задачи, а именно:

Сопоставить финансовые потребности территории и реальные возможности для их покрытия;

Определить среднюю финансовую обеспеченность конкретной территории;

Оценить взаимодействие региона и федеральной финансовой системы, их вклады в развитие экономики;

Выявить потенциалы местного бюджета и внебюджетных фондов;

Отследить процессы формирования, аккумулирования, распределения и перераспределения финансовых средств.

Информацио нной базой сос тавле ния консолидированного баланса являются:

Статистические данные отчетов предприятий и организаций по итогам финансово-хозяйственной деятельности;

Отчеты по использованию бюджетных средств;

Данные налоговых инспекций;

Отчеты по формированию и использованию внебюджетных фондов;

Данные таможенных управлений и другая информация.

Для разработки прогнозного баланса необходимо учитывать ряд особенностей формирования доходной и расходной частей регионального бюджета:

Исходными материалами принимаются данные финансового баланса за отчетный год, а также оценочные параметры текущего года;

По основным отраслям закладываются показатели роста цен на продукцию, а также сводные индексы цен на потребительские товары и услуги;

Устанавливаются показатели эффективности экономики и ее отдельных отраслей на очередной финансовый год (рост или снижение физических объемов производства, уровень рентабельности, инвестиционные планы предприятий и пр.);

Определяются ключевые показатели налоговых доходов: прибыль, фонд оплаты труда, добавленная стоимость с учетом индексов инфляции и рост заработной платы;

Учитываются все возможные изменения в системе налогообложения;

Рассчитываются объемы налоговых поступлений, сборов и других платежей;

Постатейно прогнозируются иные поступления из внутренних и внешних источников.

Планирование расходов бюджета в значительной степени зависит от возможных доходов бюджета и других финансовых ресурсов. Сначала рассчитываются самые необходимые расходы, связанные с обязательными выплатами социальных пособий населению, содержанием систем жизнеобеспечения коммунального хозяйства городов и поселков, работой правоохранительных органов, государственных и муниципальных органов власти, текущим содержанием социально-культурной сферы.

Объемы капитальных вложений должны быть основаны на приоритетах, определенных в развитии отдельных отраслей, видов экономической деятельности, а также отдельных городов и населенных пунктов. Приоритетными секторами, как правило, являются топливно-энергетический и агропромышленный комплексы, транспортная инфраструктура и др. Местные приоритеты могут получить районы, пострадавшие от стихийных бедствий и города с отсталой экономикой или переживающие период

реконструкции градообразующих предприятий (например, город с военно-промышленным комплексом, осуществляющим конверсию) и др.

После распределения прогнозируемых финансовых доходов по приоритетным направлениям оставшиеся ресурсы распределяются по направлениям текущего и долгосрочного финансирования.

При дефиците финансовых ресурсов должны разрабатываться меры по привлечению иностранных средств, средств из федерального бюджета в виде грантов, дотаций, субсидий и субвенций.

В настоящее время риски обеспечения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов связаны с существенной суммой долга, особенно в некоторых субъектах. Высокий уровень задолженности (в 2013 г. - 44%, в некоторых регионах России - более 50% налоговых и неналоговых доходов без учета безвозмездных поступлений) являются доказательством существующих проблем в формировании и исполнении региональных бюджетов, которые могут осложнить дальнейшее социально-экономическое развитие и модернизацию экономики этих регионов.

Реальная оценка налоговых и неналоговых доходов по субъектам Российской Федерации отсутствует, что создает риск искажения нынешней ситуации в регионах, а также объема финансовой помощи из федерального бюджета в 2016-2018 гг.

Повышение расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации происходит в основном из-за увеличения текущих социальных расходов при одновременном сокращении объема средств, выделенных на обновление основных фондов.

Увеличение межбюджетных трансфертов прогнозируется в основном за счет увеличения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и на компенсацию потерь снижения доходов от акцизов на нефтепродукты. При этом доля межбюджетных трансфертов в доходах консолидированных региональных бюджетов снижается. Так, в 2015 г. было предусмотрено увеличение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 10,9%.

Общее количество субъектов Российской Федерации, получавших дотации в 2015 г.,

составило 71, в том числе Республика Крым и город федерального значения Севастополь (в 2014 г. - 72, в 2013 г. - 73). При этом количество регионов, которые не получали дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, увеличилось с 11 в 2014 г. до 14 в 2015 г.

Количество межбюджетных субсидий, объемы которых распределяются бюджетам субъектов Федерации в 2015 г. увеличено до 16 субсидий (в 2014 г. - 11 субсидий), а их доля в общем объеме межбюджетных субсидий - с 16,1% в 2014 г. до 18,9% в 2015 г. Общее количество субсидий в 2015 г. составило 81 (в 2014 г. - 80). При этом не предусмотрена консолидация (укрупнение) субсидий в рамках государственных программ, что не соответствует задачам, поставленным в бюджетном послании Президента Российской Федерации о предоставлении межбюджетных субсидий в консолидированной форме.

Общий объем субвенций (это финансирование государства в течение определенного периода для конкретных целей, в отличие от субсидий подлежат возврату в случае нецелевого использования или не использованные в установленные сроки) составил лишь 3,2-3, 4%.

Состояние бюджетов регионов зависит от уровня и динамики доходов и расходов, их сбалансированности. В 2008-2014 гг. оно было крайне неустойчивым. Самый благополучный по доходам 2008 г. сменился кризисным 2009 г. Затем было довольно быстрое улучшение в 2010-2011 гг. Проблемы обострились с конца 2012 г. из-за роста расходов региональных бюджетов для реализации указов о повышении заработной платы в государственном секторе, а также экономической стагнации и замедлении роста доходов бюджетов. Это привело к дисбалансу и дефициту консолидированных региональных и муниципальных бюджетов (табл. 1).

Динамика и структура расходов бюджетов показывает политические приоритеты

региональных властей, в том числе в социальной сфере. Основная тенденция за весь рассматриваемый период - опережающий рост социальных расходов консолидированных бюджетов регионов. При росте всех расходов на 43% в номинальном выражении расходы на образование, здравоохранение и социальную политику выросли почти в два раза. Увеличение социальных расходов замедлилось лишь в 2014 г.

Для сравнения: расходы всех регионов на национальную экономику (поддержку промышленности, транспорта и дорожного хозяйства) после кризиса 2009-2010 гг. выросли к 2014 г. до уровня, сопоставимого с динамикой всех расходов бюджета. Основным способом экономии для регионов было снижение расходов на поддержку ЖКХ. Рост расходов на физическую культуру и спорт в 2011 г. связан с подготовкой к Олимпиаде и другим соревнованиям высокого статуса - более чем на 30% от общего объема расходов, в 2012 г. - 38%, в 2013 г. - 35%, а в 2014 г. - 39%. Проведение Олимпийских игр в Сочи оказалось сверхдорогим, в том числе из-за огромных расходов на инфраструктуру, пострадал также массовый и детский спорт. С 2013 г. поддержка экономики резко снизилась из-за бедственного положения бюджетов большинства регионов, роста дефицита и долга. Значительное увеличение расходов на ЖКХ в 2011 г. обусловлено резким увеличением тарифов естественных монополий (табл. 2).

Кризис бюджетов регионов стал очевидным в 2013 г., но несмотря на огромный дефицит и быстрый рост долга, регионы продолжали увеличивать расходы, в том числе социальные. Лидерами роста оставались расходы на образование и здравоохранение, к ним добавились культура и спорт. Минимизирован только рост социальных расходов для населения. В 2014 г., несмотря на попытки оптимизировать бюджетные расходы, сохранить их рост в регионах не удалось (плюс 4,6% к 2013 г., за исключением Крыма).

Опережающая динамика расходов на здравоохранение с уче том расходов территориальных фондов обязательного медицинского страхования во многом обусловлена возросшим финансированием лекарственного обеспечения. Рост расходов на культуру и социальную политику (социальное обеспечение) связан с исполнением президентских указов и индексацией пособий населению. В 2014 г. наиболее значительно ухудшилась динамика несоциальных расходов - на ЖКХ и на национальную экономику. Возможности для оптимизации расходов на эти статьи приблизились к истощению в большинстве регионов, за исключением богатых. Следующим шагом стало сокращение социальных расходов.

В 2014 г. впервые достаточно большое количество регионов (17) сократили номинальные расходы бюджетов. Больше всего таких регионов оказалось в Центральном, Дальневосточном, Южном

и Северо-Западном федеральных округах. Регионы с большими долгами были вынуждены сокращать расходы для получения более дешевых и долгосрочных кредитов Минфина России, чтобы заместить ими кредиты коммерческих банков. Жесткая политика Министерства финансов РФ требует сокращения расходов и дефицита бюджета для предоставления кредитов.

Для оценки динамики социальных расходов в ближайшей перспективе необходимо рассмотреть все возможности для оптимизации расходов бюджета.

Первое направление - сокращение расходов на национальную экономику. Пока не сдаются и наращивают расходы на экономику регионы «новой индустриализации» - Калужская, Калининградская и Ленинградская области.

Второе направление - сокращение расходов на ЖКХ - в половине регионов.

Третье направление - сокращение расходов по статье «общегосударственные вопросы», но этот путь означает более низкие затраты на содержание государственного аппарата, что обеспечить гораздо сложнее. Это было сделано в 18 регионах с минимальной динамикой (1-5%).

Начавшийся в 2014 г. кризис усилил необходимость поддержки региональных бюджетов из федерального бюджета. Тем не менее федеральная помощь регионам не была направлена на облегчение бюджетного кризиса, она отражала геополитические приоритеты: поддержку удаленного и граничащего с Китаем Дальнего Востока, неспокойного Северного Кавказа и присоединенного Крыма (рис. 3).

С конца марта по декабрь 2014 г. Крым получил 125 млрд руб. трансфертов бюджета (7,2% от всех федеральной помощи в регионы). Эти средства не удалось освоить - профицит бюджета Крыма составил 13,4%. Трансферты Дальнему Востоку в 2014 г. составили 210 млрд руб. Все республики Северного Кавказа получили 189 млрд руб. В расчете на душу населения трансферты Крыму оказались в два раза больше, чем республикам Северного Кавказа. В настоящее время уровень дотационности Крыма (80%) сравним только с Ингушетией (87%) и Чечней (82%), и учитывая, что Крыму остается весь НДС, который по закону должен перечисляться в федеральный бюджет, дотационность приближается к 85%. Дотационность Севастополя (70%) сравнима с Дагестаном. На самом деле приоритетная

поддержка Крыма в настоящее время осуществляется за счет других регионов России, что ухудшает состояние их бюджетно-финансовой безопасности в условиях кризиса.

В 45% регионов большой долг дополняется дефицитом бюджета. Бюджетный кризис сильно проявляется в умеренно развитых регионах. Менее всех долговых проблем возникло у богатейших нефтегазовых регионов и городов федерального значения. Федеральное правительство, фактически спровоцировавшее этот кризис, заставляет регионы экономить, но жесткая оптимизация бюджетных расходов, особенно социальных, рискованна для губернаторов, которым предстоит избираться. Поэтому для многих легче попасть в большие долги, надеясь на помощь со стороны федерального правительства в случае обострения проблем закредитованности и нагрузки погашения долга.

Риски бюджетной ситуации в регионах на б л и ж ай ш у ю п е р с пе кти в у м о жн о систематизировать с помощью показателей бюджетной обеспеченности и состояния консолидированных бюджетов регионов в 2014 г. К числу таких показателей относят:

Душевые доходы бюджета с корректировкой на индекс бюджетных расходов, тыс. руб./чел.;

Суммарный долг регионов и муниципалитетов

к налоговым и неналоговым доходам бюджета,

Дефицит бюджета к доходам, %

В качестве дополнительных показателей бюджетно-финансовой безопасности региона учитываются:

Уровень дотационности, характеризующий зависимость от федеральной помощи;

Реальные масштабы долга (долг измеряется относительно собственных доходов бюджетов без учета трансфертов);

Доля кредитов коммерческих банков в структуре долга, показывающая степень рискованности коммерческих заимствований под более высокие проценты и с более жесткими сроками возврата (табл. 3).

С использованием приведенной системы показателей бюджетно-финансовой безопасности регионы разделим на пять типов.

Тип I (богатые) - 9 регионов с самой высокой обеспеченностью, это ведущие

нефтегазодобывающие регионы и агломерации федеральных городов. Их бюджеты наиболее сбалансированны, проблемы долга минимальны, дефицит отсутствует или невелик.

Тип II (более ответственные) - 12 регионов со средней и пониженной бюджетной обеспеченностью и пониженной долей трансфертов (за исключением Якутии). Имеют более низкий уровень долговой нагрузки, но дефицитный бюджет, при этом в трети регионов дефицит большой, что указывает на нарастание проблем.

Тип III (середняки) - самая большая группа из 33 регионов со срединными значениями показателей безопасности, разделенная в пропорции 2:1 с учетом фактора расселения: на регионы основной полосы расселения и слабозаселенные. Почти все регионы этой группы имеют пониженную бюджетную обеспеченность, значительную долговую нагрузку, превышающую средний уровень по регионам России, средний или большой дефицит бюджета.

Тип IV (дефолт) - 20 регионов с пониженной бюджетной обеспеченностью, высокой и сверхвысокой долговой нагрузкой, средним или большим дефицитом бюджета. Хотя в России дефолт регионов по политическим причинам невозможен, характеристики регионов ему соответствуют.

Тип V (высокодотационные) - 9 экономически слаборазвитых республик с максимальным уровнем дотационности. Показатели душевых доходов бюджета, долга и дефицита в этих субъектах Федерации средние и высокие, но главным фактором является динамика трансфертов из федерального бюджета.

С учетом разработанной типологии ожидается, что в 20 регионах (тип IV) социальные расходы бюджетов будут сокращаться опережающими темпами. Еще в 33 регионах (тип III) ситуация будет проблемной, но зависящей от действий региональных властей. К ним будут приближаться 12 регионов (тип II) из-за роста дефицита бюджета, вероятного при общем ухудшении бюджетной ситуации. В регионах, наиболее зависимых от федеральных трансфертов (тип V), динамика будет определяться политикой федеральных властей. Для 9 богатых регионов (тип I) риски наименьшие, но они будут

постепенно утрачивать преимущества более высоких душевых социальных расходов. Привыкшее к этим преимуществам население может отреагировать на сокращения более остро, чем жители регионов, никогда их не имевшие. Терять всегда больнее, чем не иметь.

Современное состояние региональных бюджетов в корне отличается от кризисной ситуации 2009 г. Во-первых, российские регионы вступили в новый экономический кризис, который начался в 2014 г. с разбалансированными бюджетами и огромными долгами. Во-вторых, регионы уже не могут рассчитывать на поддержку из федерального бюджета в размере, сопоставимом с 2009 г., когда трансферты им были увеличены на треть. В 2015 г. доходы федерального бюджета были сокращены, принято решение о секвестре расходов на 10%. Регионы вынуждены адаптироваться к этим изменениям, сократить бюджетные расходы, в том числе в социальной сфере и сфере занятости в государственном секторе. Преобразование сложившейся структуры затрат, смена приоритетов весьма сложны из-за высокой степени инерционности системы: принятые публичные нормативные обязательства бюджетов практически невозможно отменить без политических рисков.

Таким образом, для экономического роста и повышения налогового потенциала российских регионов и муниципалитетов, снижения уровня их дотационности в сфере межбюджетных отношений необходимо продолжать работу по достижению оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и создания стимулов для экономического и социального развития.

Показатель доли собственных средств в доходах консолидированного бюджета отражает уровень финансовой независимости субъекта экономики. В качестве порогового установлено значение в 75%.

Основной проблемой консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации является недостаточность собственных доходов. У большинства субъектов Федерации наибольшую долю доходов занимают безвозмездные перечисления. Количество дотационных регионов составляет 70 из 85, то есть 82% всех российских регионов находится в зоне убыточности. В них проживают 74,2% населения, они занимают 87% территории государства. Эта ситуация сохраняется в течение более 10 лет подряд. То есть большая часть регионов страны находится в состоянии

хронической убыточности. Кроме того, в российской экономике существуют полностью дотационные федеральные округа. Так, все регионы Южного, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов получают федеральные дотации. В целом структура распределения дотаций по федеральным округам выглядит следующим образом:

Уральский федеральный округ - 2,6%;

Северо-Западный федеральный округ - 4,5%;

Приволжский федеральный округ - 10,1%;

Центральный федеральный округ - 13,3%;

Сибирский федеральный округ - 18,2%;

Дальневосточный федеральный округ - 25,1%;

Южный федеральный округ - 26,2%.

Убыточность федеральных округов не может считаться нормальным явлением.

Но помимо дотационных субъектов в Российской Федерации насчитывается 13 регионов-доноров. К ним относятся Республика Татарстан, Вологодская, Ленинградская, Липецкая, Самарская, Свердловская, Тюменская области, Москва, Санкт-Петербург, Ненецкий, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа, Пермский край.

По оценке Министерства финансов Российской Федерации, 66% всего налогового потенциала страны сосредоточено в 13 субъектах Федерации.

Проблемой консолидированного бюджета субъекта Федерации является вопрос обеспечения собственной доходной базы. Необходимо стимулировать промышленность путем снижения налоговой нагрузки, однако регионы вынуждены разрабатывать методы повышения поступлений в бюджет и при этом одновременно оптимизировать расходы, чтобы обеспечить выполнение своих бюджетных обязательств .

Показатель отношения государственного долга к собственным доходам без учета безвозмездных поступлений» показывает уровень задолженности региона перед государством и размер этой задолженности. Пороговое значение данного показателя составляет 20%.

На 1 июля 2015 г. количество регионов, в которых объем государственного долга превышал объем собственных доходов, увеличилось до 14.

К регионам с самым высоким уровнем долговой нагрузки, равным отношению госдолга к собственным доходам бюджета, относятся Костромская область (115,9%), Смоленская область (110,4%), Республика Карелия (108,9%), Республика Хакасия (108,1%), Карачаево-Черкесская Республика (107%), Забайкальский край (105,6%), Астраханская область (105%), Удмуртская Республика (101,4%), Белгородская область (101,3%), Саратовская область (101,2%) и Республика Марий Эл (100,4%).

Низкий уровень долгового бремени - ниже 10% объема налоговых и неналоговых доходов -наблюдается только у девяти российских регионов. Их состав практически не меняется. Это Ненецкий автономный округ и Сахалинская область, которые не имеют государственного долга, Тюменская область, Санкт-Петербург, Алтайский край, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра и Москва. К ним присоединились два новых: Севастополь, который не имеет государственного долга, и Республика Крым, имеющая небольшой долг.

В целом, по данным Минфина России, суммарный объем государственного долга всех регионов Российской Федерации на 1 июля 2015 г. составлял 2,121 трлн руб. (табл. 4).

По мнению экспертов рейтингового агентства «РИА Рейтинг», в 2015 г. темпы роста государственного долга российских регионов на фоне стагнирующей экономики и проблем с поступлением бюджетных налогов ускорились. Структура государственного долга будет постепенно меняться за счет увеличения доли бюджетных кредитов и снижения заимствований через долговые инструменты и коммерческие кредиты. Тем не менее из-за ограниченного бюджетного финансирования маловероятно ожидать полной замены коммерческих кредитов. Эксперты «РИА Рейтинг» ожидают, что за год общий государственный долг может вырасти на 25-30%. В некоторых регионах ситуация с долговой нагрузкой может существенно ухудшиться. В то же время следует отметить, что долг распределяется по времени, а также некоторые регионы в чрезвычайной ситуации всегда могут рассчитывать на поддержку федерального центра.

Бюджетно-финансовая безопасность имеет решающее значение для устойчивого экономического и социального развития отдельных регионов и страны в целом . Анализ социально-экономического развития

регионов в 2015 г. показывает сохранение существенных различий между наиболее и наименее экономически развитыми регионами по основным социально-экономическим показателям. Дифференциация между 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченными субъектами Российской Федерации с точки зрения бюджетных возможностей (до межбюджетного выравнивания) составляла в 2015 г. 6,8 раза (в 2014 г. - 6,2 раза, в 2013 г. - 6,7 раза).

Различия регионов по душевым расходам бюджетов в 2015 г. изменились незначительно по сравнению с предыдущими периодами. Душевые расходы бюджетов показывают, что Россия фактически разделена на две неравные группы -богатые регионы (Москва, Санкт-Петербург, Тюменская, Сахалинская области и три нефтегазоперерабатывающих автономных округа) и все остальные, слабо различающиеся по бюджетной обеспеченности, так как трансферты относительно неразвитым регионам подтягивают до их среднего уровня.

Таким образом, анализ бюджетно-финансового обеспечения регионов показал, что в настоящее время социальная направленность бюджетов регионов усилилась до крайнего предела и привела к дисбалансу доходов и расходов бюджетов в большинстве субъектов Федерации. Экстенсивный рост социальных обязательств региональных бюджетов не представляется возможным, тенденция будет меняться на противоположную.

Обеспечение государственной и территориальной целостности страны требует последовательной реализации конституционных принципов построения федеративных отношений в экономике и финансовом секторе. Курс страны, направленный на модернизацию экономики и реформирование социальной политики, может стать результативным только в сочетании с эффективностью бюджетной политики на уровне Федерации и ее субъектов.

Бюджетная политика, соответствующая стратегическим целям территориального развития России, должна быть направлена на создание

долгосрочных институциональных стимулов для региональных и местных органов власти и управления в проведении структурных реформ, обе спечении устойчивого развития, конкурентоспособности и экономической безопасности. Управление государственными финансами на всех уровнях должно быть основано на сочетании принципов экономической эффективности, бюджетной ответственности, социальной справедливости и политической консолидации.

Для достижения социального консенсуса по вопросам распределения между уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, создания условий для эффективного осуществления региональными и местными органами власти своих полномочий в рамках гражданского общества должны быть привлечены правовые и финансово-экономические механизмы, повышающие ответственность руководящих органов за результаты проводимой ими политики, обеспечение равной конкуренции между регионами.

Несмотря на значительный прогресс на пути к созданию эффективной системы управления государственными финансами, все ее элементы функционируют с недостаточно высокой степенью эффективности. Это также относится и к межбюджетным отношениям, и ко всему бюджетному процессу, включая стадии формирования, исполнения, учета и контроля, а также прозрачности бюджетов и процедур принятия бюджетных решений, управления долгом и активами. Общая несбалансированность обязательств и ресурсов государства по отношению к ВВП определяет низкую эффективность бюджетной системы.

Последние годы стали периодом острого кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов как следствие диспропорции между сосредоточенными на региональном и местном уровнях значительными расходными обязательствами и бюджетными средствами, с одной стороны, и отсутствием ответственности за их реализацию и использованию, с другой.

Таблица 1

Доходы и расходы консолидированных бюджетов регионов в 2008-2014 гг.

Revenues and expenses of consolidated budgets of regions in 2008-2014

Показатель 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014*

Объем доходов, млрд руб. 6 196 5 924 6 537 7 644 8 064 8 165 8 747

Объем расходов, млрд руб. 6 251 6 253 6 637 7 679 8 343 8 807 9 216

Дефицит, млрд руб. -55 -329 -100 -35 -279 -642 -469

Динамика доходов 151,7 95,6 110,3 116,9 105,5 101,2 107,1

к предыдущему году, %

Динамика расходов 130,2 100 106,1 115,7 108,6 105,6 104,6

к предыдущему году, %

* Без учета Республики Крым и Севастополя

Важной функцией самоуправления в регионе является бюджетная политика. Действующая юридическая база регулирования бюджетных отношений не отвечает полностью требованиям самостоятельности региона. Имеются существенные противоречия в экономической основе налоговой и кредитной политики как на федеральном, так и региональном уровнях. Однако предложения ряда авторов превратить бюджеты территорий (вплоть до отдельного населенного пункта) в главный бюджетный уровень, где концентрировалась бы значительная часть бюджетных поступлений области, выглядят несостоятельными. Известно, что и регионы, и территории внутри регионов неоднородны по экономическому потенциалу, одни являются донорами, другие носят дотационный характер. И это следствие объективных факторов. Установление нормативов формирования бюджета отдельных территорий только в зависимости от уровня их национального богатства означало бы консервирование указанной неоднородности.

Региональная бюджетно-налоговая система, как и вся налоговая политика, подвергаются ныне наибольшей критике. Главное требование к ней – целевая региональная ориентация, без которой она превращается просто в нижний уровень государственной бюджетно-налоговой системы. Без этого невозможно обеспечивать независимость регионального управления, поддерживать потенциал региона на должном уровне. Другими требованиями к бюджетно-налоговой системе являются простота (доступность для исполнения), понятность (обоснованность принципов построения), справедливость (учет региональных и государственных интересов).

Не вдаваясь в сущность бюджетно-налоговых систем различных стран, отметим важность принципа выравнивания, т.е. перераспределения доходов с целью поддержания отдельных регионов. Но для регионов, выступающих в качестве доноров, это означает сокращение бюджетно-налоговых возможностей. Учитывая объективную необходимость поддержки отдельных (бедных, депрессивных) регионов, а также сложившуюся структуру хозяйства регионов, богатых природными ресурсами и обладающих более высоким налоговым потенциалом, необходимо строить бюджетно-налоговую систему на принципе справедливости, тем более что доходы богатых регионов обеспечиваются, по существу, за счет всей страны.

Принципиальным вопросом при таком порядке формирования бюджетно-финансовой политики является обоснование доли налоговых поступлений, которая должна быть централизована на всех уровнях управления. На федеральном уровне это устанавливается законодательно, однако отдельные регионы добиваются льготных условий. На региональном уровне определение областного фонда бюджетных ассигнований требует обязательного планирования необходимых средств для проведения региональных программ, финансирования общерегиональных объектов культуры, науки, здравоохранения. Оставшаяся часть областного бюджета (равно как и федерального) должна распределяться пропорционально численности населения. Такой подход обеспечивает более справедливое распределение бюджетных средств как между регионами, так и внутри них, чем одноканальное формирование бюджетов снизу вверх или сверху вниз.

Рассмотрение бюджетной политики в системе регионального управления и территориального планирования позволяет увидеть новые резервы для наполнения бюджета, минимизировать потери при расходовании государственных и муниципальных средств и, главное, решить основную задачу - обеспечение устойчивого развития региона и повышение уровня жизни населения территории.

Удовлетворение общественных потребностей в России осуществляется за счет средств общественных финансов. Управление общественными финансами предполагает формирование государственной и муниципальной бюджетной и налоговой политики. Система налогообложения позволяет формировать, наполнять и исполнять бюджет. Налоги выступают как основной элемент доходной части бюджетов всех уровней и являются гарантом бюджетной обеспеченности. Говоря о бюджетном процессе, можно отметить, что тут в основном осуществляется расходование финансов.

На современном этапе развития межбюджетных отношений можно выделить несколько аспектов бюджетной политики и построения межбюджетных отношений. Первым и важнейшим является бюджетный федерализм.

По существу бюджетным федерализмом можно назвать форму устройства бюджетной системы в федеративном государстве. Характерной особенностью российского бюджетного федерализма является неравноправие (разностатустность) субъектов РФ в бюджетных отношениях: республики, края, области, автономного округа, города федерального значения. Так, например, в Бюджетном кодексе Российской Федерации есть нормы, описывающие особенности бюджетного процесса в городах федерального значения.

Под бюджетной системой понимается основанная на экономических отношениях и государственном устройстве России, регулируемая законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетный федерализм как особенность бюджетной политики реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов (как налоговых, так и неналоговых) и расходовании бюджетных средств.

Мобилизация бюджетных доходов (фр. mobilisation, от лат. mobilis - подвижный) - приведение в действие, сосредоточение сил и средств для достижения определенной цели, в нашем случае - меры по повышению доходности и поступлений в бюджет.

Принципами бюджетного федерализма являются:

законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней публичного управления;
обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;
единство бюджетной системы;
обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;
наличие единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;
самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему;
эффективное сочетание интересов бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Региональное развитие напрямую зависит от бюджетного финансирования. Бюджетирование, ориентированное на результат, серьезно ограничивает свободу распределения бюджетных средств, заставляя участников бюджетного процесса определять точную цель осуществления каждого вида расходов, привязывая ее к конкретному социально значимому результату. Государство, реализуя государственную политику в тех или иных сферах, осуществляет государственную поддержку развития тех или иных отраслей народного хозяйства. Система государственных и муниципальных закупок обеспечивает функционирование большого количества хозяйствующих субъектов. Именно поэтому в настоящее время особое внимание уделяется управлению бюджетными расходами как еще одному инструменту государственной политики.

Важно знать, что существуют иные по своему типу бюджетные расходы, включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана. Исходя из этого, при формировании бюджета расходные обязательства классифицируются на действующие и принимаемые.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов"

к действующим обязательствам относятся:

трансферты (выплаты) населению, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации (субъектов РФ, муниципальных образований);
обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством РФ;
обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных целевых программ Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования), а также адресной инвестиционной программы Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования);
погашение и (или) обслуживание государственного (муниципального) долга в соответствии с условиями привлечения заемных средств;
обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), в том числе международных, действующих в планируемый период;
средства, подлежащие перечислению в соответствии с законодательством РФ либо сложившимися принципами (практикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде.

К принимаемым обязательствам, в частности, относятся:

увеличение действующих или введение новых видов трансфертов (платежей) населению;
увеличение заработной платы, денежного довольствия служащих;
досрочное погашение государственного (муниципального) долга;
предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законодательства РФ);
увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ;
новые бюджетные инвестиции;
предоставление бюджетных кредитов.

В отличие от прежде использовавшегося сметного планирования расходов (на основе индексации сложившихся затрат) новое программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и количественно измеримых результатов. При этом обязательно проводится одновременный мониторинг и контроль за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Использование программно-целевого метода бюджетного планирования, обеспечивающего прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования, в соответствии с установленными приоритетами государственной политики также является одним из направлений реформирования бюджетного процесса.

Новая бюджетная политика охватывает и процессы, возникающие в связи с деятельностью государственных и муниципальных учреждений. Бюджетное законодательство регулирует правоотношения, связанные с финансированием их деятельности. Так, был принят Федеральный закон от 8 мая 2010 г. X? 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" , в котором по-новому определен статус учреждений как участников бюджетного процесса. Данный Закон изменил около 40 законодательных актов, в том числе Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. С 1 января 2011 г. все государственные и муниципальные учреждения делятся на автономные, бюджетные и казенные, а положения бюджетного законодательства распространяются только на казенные учреждения.

Новым инструментом бюджетной политики стало введение понятия "государственное (муниципальное) задание". Оно позволяет использовать точные количественные показатели при планировании бюджетных расходов по видам деятельности, услуг, работ и товаров. Так, государственное (муниципальное) задание обязательно должно содержать:

показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ);
порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;
требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.

Эффективность использования бюджетных средств в общественном секторе экономики предложено оценивать двумя способами: через удовлетворенность потребителя и через показатели результативности деятельности муниципальных учреждений. Второй способ позволяет оценить неэффективные расходы учреждения математическими методами и определить тот объем финансирования, который в лучшей степени соответствует достигнутым показателям результативности учреждения.

Бюджетный процесс на уровне региона регламентирован в большей степени по аналогии с федеральным бюджетным процессом, описанным в БК РФ. Особенность регулирования бюджетного процесса в регионе и муниципалитетах состоит в том, что необходимо принятие соответствующих нормативных правовых актов на уровне субъекта РФ и муниципального образования соответственно. При этом также используются программно-целевые методы планирования и управления, а также классические технологии прохождения этапов бюджетного процесса.

Сущность программно-целевого метода бюджетного планирования распределение бюджетных ресурсов между получателями бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Внедрение программно-целевого бюджетирования предполагает:

создание системы мониторинга применительно к функциям (услугам, видам деятельности);
разработку и утверждение индикаторов оценки результативности предоставления услуг;
разработку процедуры оценки эффективности исполнения услуг и программ (исполнения бюджетных расходов);
переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований;
расширение самостоятельности и ответственности получателей бюджетных средств;
смещение акцентов в финансовом контроле с целевого использования бюджетных средств на результативность деятельности .

Практически метод программно-целевого бюджетирования предусматривает использование логической цепочки: "цель мероприятия - прямой результат - конечный результат - эффект - ресурсы".

Рассмотрим управление доходами и расходами бюджета субъекта РФ.

Доходы бюджета субъекта РФ состоят их собственных доходов, доходов от федеральных налогов и сборов, доходов от предпринимательской и иной, приносящей доходы деятельности, безвозмездных и иных перечислений.

В БК РФ дополнительно существует разграничение доходов на налоговые и неналоговые. Более подробно классификация доходов и расходов бюджета субъекта РФ и порядок отнесения тех или иных средств на тот или иной вид доходов или расходов описаны в Указаниях о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утверждаемых приказом Министерства финансов РФ.

Собственные доходы бюджета субъекта РФ формируются за счет:

1) доходов от региональных налогов и сборов;
2) доходов от федеральных налогов и сборов;
3) безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней, в том числе за счет дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, иных средств финансовой помощи из федерального бюджета и других безвозмездных перечислений.
4) доходов от использования имущества субъекта РФ:
5) части прибыли государственных унитарных предприятий, имущество которых находится в собственности субъекта РФ, остающейся после уплаты налогов и сборов и иных обязательных платежей, в размере, устанавливаемом законами субъекта РФ:
6) доходов от оказания казенными учреждениями субъекта РФ платных услуг;
7) штрафов и иных поступлений в соответствии с федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Состав собственных доходов бюджета субъекта РФ может быть изменен в соответствии с федеральным законом только в случае изменения полномочий органов государственной власти субъекта РФ, указанных в федеральном законе, и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации. В этом проявляется взаимосвязь бюджетного и налогового регулирования.

Дополнительно в бюджет субъекта РФ могут зачисляться субвенции из федерального бюджета на осуществление делегированных федеральных государственных полномочий. Управление доходами субъекты РФ осуществляют самостоятельно. При этом они имеют право использовать системы налоговых льгот и преференций только в отношении собственных исключительных доходов.

Если рассматривать управление расходами, то следует отметить, что в Б К РФ предусмотрен закрытый перечень форм расходования средств бюджета субъекта РФ. В частности, сказано, что органы государственной власти субъекта РФ ведут реестры расходных обязательств в соответствии с требованиями БК РФ и в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Органы государственной власти субъекта РФ не вправе осуществлять расходы на решение вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Такими случаями являются:

1) предоставление субсидий федеральному бюджету для софинансирования расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий, отнесенных к компетенции органов государственной власти Российской Федерации;
2) предоставление субсидий местным бюджетам для долевого финансирования расходов на решение отдельных вопросов местного значения;
3) финансирование решения вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта РФ федеральными законами, законами субъекта РФ (только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта РФ за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).

Перечни видов расходов, применяемых в бюджетах субъектов РФ, формирует соответствующий финансовый орган (обычно министерство финансов региона) в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. Утверждаются указанные перечни в составе ведомственной структуры расходов законом о бюджете либо в установленных БК РФ случаях сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета.

В некоторых случаях регионы показывают недостаточность или избыточность финансовых средств в бюджетах.

При осуществлении государственного регулирования бюджетной сферы государство стремится устанавливать пределы таких отклонений - ожидаемые профициты и дефициты бюджетов. В случае превышения лимитных показателей используется инструмент финансового выравнивания. Выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ в соответствии с БК РФ осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ при соблюдении некоторых условий.

Первым условием является определение уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ в качестве обязательного критерия для принятия решения о выделении дотации. При этом расчетная бюджетная обеспеченность консолидированных бюджетов субъекта не должна превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности этого субъекта, определенный по методике, утверждаемой в соответствии с федеральным законом.

Вторым условием является недопущение использования при определении расчетной бюджетной обеспеченности дотируемого субъекта РФ показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов консолидированного бюджета субъекта РФ.

В качестве третьего условия выступает обязательное утверждение федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год распределения дотаций и субсидий из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации. *

Среди иных средств финансовой помощи бюджету субъекта РФ из федерального бюджета выделяются субсидии для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектом РФ фондов муниципального развития в составе федерального бюджета может быть образован фонд регионального развития.

Составлением проектов бюджетов субъектов РФ (проектов решений) занимаются только высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.

Непосредственное составление проектов бюджетов субъектов РФ (проектов решений) осуществляют финансовые органы субъектов РФ.

Составление проекта бюджета основывается:

на Бюджетном послании Президента РФ:
прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории;
основных направлениях бюджетной и налоговой политики.

Подводя итог, отметим, что реализация бюджетной политики тесно связана с осуществлением преобразований в области налогового администрирования и бюджетного процесса. В то же время достижение максимально положительного результата при формировании и реализации бюджетной политики является важной составляющей регионального управления.

См.: Система ГАРАНТ. URL: base.garant.ru/12175589/
См.: Гоцко Т. В. Муниципальные финансы в бюджетной системе России: конспекты лекций и схемы. Нахабино: Московский областной учебный центр "Нахабино". 2006

Основой бюджетной политики субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является бюджетная политика Российской Федерации, направленная на обеспечение положительной динамики социально-экономического развития территории (региона). Одним из приоритетных направлений эффективной бюджетной политики регионов в условиях неустойчивости является формирование стабильно растущей собственной доходной базы региональных бюджетов и консервативный подход при бюджетном планировании, особенно к вопросам принятия новых расходных обязательств и проведению ответственной долговой политики. В статье проанализирована переориентация бюджетной политики на решение стратегически значимых задач социально-экономического развития территорий и некоторые проблемы в финансировании социальной сферы в Республике Бурятия с целью обратить внимание на необходимость использования инструментов бюджетной политики для решения социальных задач государства.

бюджетная политика

региональная экономика

среднесрочное планирование

эффективность бюджетных затрат

1. Ильин В.А., Поварова А.И. Проблемы регионального развития как отражение эффективности государственного управления/ Экономика региона. – 2014 - №3. – С.48-63.

2. Лазарева Г.И. Бюджетная политика в решении социальных задач государства//Вестник Белгородского университета кооперации, экономики и права. – 2014. - №3. – С.223-229.

3. Матвиенко И.И., Чижова Л.А., Тутыгин А.Г. Совершенствование механизма межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации для повышения эффективности исполнения полномочий на территории муниципальных образований// Финансовая аналитика: проблемы и решения».- №45(87) – 2011. – С.39-46.

4. Сумская Т.В. Проблемы субфедеральной бюджетной политики в Новосибирской области/Основы экономики, управления и права. - 2014.- №4 (16). – С.37-41.

5. Министерство финансов Республики Бурятия. http://minfinrb.ru //

6. Федеральная служба государственной статистики. http://www.gks.ru //

Одним из основных направлений бюджетной политики в области реформирования бюджетного процесса являлся переход на среднесрочное бюджетное планирование и бюджетирование, ориентированное на результат, главным элементом и инструментом которых выступает программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета как на федеральном, так и на региональном уровне, а также переход к утверждению «программного» бюджета и реформированию государственного финансового контроля. В последние годы усиление программно-целевого подхода прослеживается и в механизме реализации бюджетной политики страны по отношению к развитию субъектов Российской Федерации, что в целом является положительным фактором, и который позволил в основу повышения эффективности бюджетных расходов положить программно-целевые принципы бюджетного планирования и исполнения с ясно определенным ожидаемым эффектом и установкой соответствующих индикаторов для деятельности органов государственной и региональной власти, а также местного самоуправления.

Базой для формирования бюджетной политики субъектов РФ и муниципальных образований является бюджетная политика государства, направления которой на перспективу законодательно ежегодно устанавливает Бюджетное послание Президента РФ. Ст. 170 Бюджетного кодекса РФ, принятого 31.07.1998 г. №145-ФЗ, закрепляет, что «…в Бюджетном послании Президента РФ определяется бюджетная политика РФ на очередной финансовый год и плановый период…». Так, в Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2014-2016 годах» говорится о необходимости более тщательного, постоянного мониторинга финансового положения субъектов РФ и муниципальных образований, изменений основных параметров их бюджетов, структуры расходов, государственного и муниципального долга. Научно-обоснованная концепция бюджетной политики на среднесрочную и долгосрочную перспективу в сочетании с конкретными путями их реализации позволяет стимулировать развитие экономики и социальной сферы в прогнозируемых параметрах. Устойчивость и сбалансированность бюджетной системы, даже в случае неблагоприятной внешней конъюнктуры, должна гарантировать безусловное выполнение обязательств государства, и в первую очередь социальных, так как основными выгодоприобретателями от реализации бюджетной политики выступают регион, население, бизнес-сообщество.

Функциональный аспект бюджетной политики включает политику в области:

1. Доходов бюджета (фискальную). С точки зрения развития региона доходы регионального бюджета являются основным показателем для экономических субъектов. Спецификой региональной бюджетной политики в XXI в. В республике Бурятия было занижение доходов регионального бюджета при его первоначальном утверждении (Рис.1), что безусловно имеет положительный аспект для региональной исполнительной власти, с позиций управления финансовыми потоками и позиционированием себя перед федеральным уровнем.

Рис.1. Динамика доходов консолидированного бюджета Республики Бурятия за 2000-2014 гг., млрд руб.

2. Расходов бюджета. Выполнение расходных обязательств осуществляется в условиях активного внедрения программного бюджетирования. Анализ исполнения консолидированного бюджета Республики Бурятия в течение 2010-2013 гг. свидетельствует о положительной динамике расходов, но при этом формируется дефицитный бюджет, что ставит под вопрос выполнение социальных обязательств и программ, направленных на экономическое развитие, тем самым нарушается основная задача государственных финансов. При планируемом дефиците регионального бюджета фактически имел место профицит, что вызвало в экономике Республики Бурятия постоянный рост расходов, причем происходит неэффективное увеличение расходов при «непрогнозируемом» росте доходов - отсутствие квалифицированной экспертизы и общественного обсуждения в условиях «срочной необходимости» освоить полученные дополнительные доходы.

3. Обеспечения сбалансированности бюджета. Исполнение расходных обязательств в значительной степени зависело от объемов финансовой помощи из федерального бюджета. Безвозмездные поступления из федерального бюджета в консолидированный бюджет Республики Бурятия в 2010 г. обеспечили выполнение 51,9% всех расходных обязательств, в 2011 г. - 50,8%, в 2012 г. - 48,5%. Разбалансировка региональных бюджетов началась еще в 2008 г., когда в рамках разработанной правительством РФ антикризисной программы бюджетные обязательства были повышены, что повлекло заметный рост расходов субфедеральных бюджетов, не обеспеченный собственными доходными источниками (Рис.2) . В 2013 г. собственные доходы в реальном выражении остались на 5% меньше докризисного уровня, в о время как расходы увеличились на 10,4%.

Рис.2. Темпы роста реальных собственных доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2008-2013 гг. (2007 г. = 100).

4. Эффективного управления государственным (муниципальным) долгом. Проблема региональных заимствований состоит в высоких процентных ставках, зависящих от кредитных рейтингов субъектов РФ, от сбалансированности бюджета и состояния государственного долга, а также коротких сроках погашения, привлечении для финансирования текущих, а не инвестиционных расходов, в сложной бюджетной ситуации. В очередной трехлетний бюджетный цикл (2014-2016 гг.) значительная часть российских регионов, в т.ч. и Республика Бурятия, вошла, имея уровень дефицита и долговой нагрузки, граничащей с банкротством. Обращает на себя внимание и тот факт, что высокий уровень долговых обязательств сочетается с быстрыми темпами их наращивания.

5. Межбюджетных отношений. Совершенствование межбюджетных отношений ведет к перераспределению бюджетных полномочий и обязательств между уровнями бюджетной системы. К сожалению, за годы бюджетной реформы межбюджетная политика так и не привела к существенному снижению степени региональной поляризации, а ряд вопросов законодательного регулирования объемов полномочий органов региональной власти и местного самоуправления, а также формирования финансового обеспечения таких полномочий по-прежнему остаются нерешенными. По мнению российских исследователей , причиной снижения устойчивости региональных бюджетных систем стала сложившаяся модель распределения налоговых доходов между уровнями бюджетов. Любая реформа должна иметь четкий механизм и стимулы реализации, иначе она остается только декларацией. Для эффективного внедрения государственных реформ необходимо создать реальные стимулы к самореформированию, к неформальной реализации бюджетирования, ориентированного на результат. Эксперты уже давно высказывают единую точку зрения, согласно которой практически во всех регионах России имеются схожие бюджетные проблемы, связанные с уменьшением доходной части бюджетов и увеличением расходных обязательств (в т.ч. в связи с необходимостью исполнения «майских» указов Президента). Наиболее собираемые налог на добавленную стоимость (НДС), налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и поступления от внешнеэкономической деятельности по итогам налоговой и бюджетной реформ были централизованы и направлены в федеральный бюджет. Кроме того, в федеральный бюджет в полном объеме зачисляются, формирующие 40% доходов.

Особенно остро проблема недостаточности собственных доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, относящихся к группе регионов (к числу которых относится Республика Бурятия) со слабой степенью развития и слабо освоенной ресурсной территорией, специфика которой заключается в высокой доле федеральных трансфертов, обусловленных в первом случае слабыми позициями региональной экономики и специфической политикой центра, во втором - крайне внушительной стоимостью бюджетных услуг, связанной со спецификой оказания данных услуг на слабоосвоенной территории, в частности, из-за значительных транспортных издержек. В данных условиях роль государственной бюджетной политики, особенно в сфере межбюджетных отношений, становится одним из определяющих факторов социально-экономического развития территории, предопределяет повышенное значение данного направления государственной экономической политики и, как следствие, вызывает необходимость более подробного рассмотрения данного явления. Республика Бурятия характеризуется высоким уровнем дотационности: удельный вес безвозмездных поступлений в бюджетную систему региона по итогам 2013 г. составил 49,6%. Основная доля собственных доходов консолидированного бюджета формируется за счет налога на доходы физических лиц (21,2% от общего объема доходов консолидированного бюджета), налога на прибыль организаций (11,1%).

Специфика муниципального уровня управления заключается в его социальной ориентации, что делает зависимой социально-экономическую ситуацию России в целом от того, как местная власть решает конкретные проблемы на своих территориях . Доходы местных бюджетов формируются в соответствии с нормативами распределения налоговых платежей по уровням бюджетной системы, а также уровнем софинансирования из вышестоящих бюджетов. В Республике Бурятия наибольшей бюджетной обеспеченностью в расчете на 1 жителя обладают следующие сельские муниципальные образования: Муйский (87,8 тыс. руб.), Окинский (51,2 тыс. руб.), Баунтовский (44,4 тыс. руб.) районы. Наименьшее значения показателя отмечено в Иволгинском (4,8 тыс. руб.), Кабанском (16,7 тыс. руб.), Заиграевском (17,1 тыс. руб.) районах . Сельские муниципальные образования характеризуются неоднородностью по уровню доходов местного бюджета в расчете на 1 жителя, о чем свидетельствуют значения коэффициента вариации и коэффициента Джини (Табл.1).

Таблица 1.

Анализ дифференциации доходов местного бюджета сельских муниципальных образований Республики Бурятия в 2008-2012 гг., доходы местного бюджета в расчете на 1 жителя, тыс. руб.

Показатели
Среднее значение
Макс. значение
Мин. значение
Макс. значение / мин. значение
Размах (макс. значение - мин. значение)
Коэффициент вариации, %
Коэффициент вариации с учетом городских округов, %
Коэффициент Джини

В Республике Бурятия основные направления бюджетной политики по-прежнему имели социальную направленность. Расходы социальной направленности в связи с выполнением «майских» указов Президента РФ в 2012-2013 гг., несмотря на динамику роста в абсолютных величинах, в структуре расходов бюджета снизились по сравнению с 2011 годом. В 2012 году на финансовое обеспечение отраслей социально-культурной сферы было направлено 20,8 млрд руб. (что составило 49,6% от общего объема расходов республиканского бюджета), в 2013 г. - 27,8 млрд руб. (59,4%), в 2014 г. - 30,6 млрд руб.(63,7%). На рис.3. показана доля расходов отраслей социальной сферы в расходах республиканского бюджета республики Бурятия в 2011-2014 гг.

Рис.3. Доля расходов отраслей социальной сферы в расходах республиканского бюджета Республики Бурятия в 2011-2014 гг., %

Таким образом, республике и муниципальным образованиям необходимо найти механизмы ускорения экономического роста, который приведет к увеличению собственных доходов бюджета и повышению эффективности бюджетных расходов. При этом, важной составляющей эффективной методики среднесрочного бюджетного планирования в условиях неустойчивости является консервативный подход при формировании расходов субъектов, особенно к вопросам принятия новых расходных обязательств и проведению ответственной долговой политики, а также «закладка» уже на этом этапе бюджетного процесса принципов результативности использования финансовых ресурсов и разработка мероприятий по повышению результативности региональной бюджетной политики. Эффективное использование регионом различных фискальных инструментов бюджетной политики можно достичь за счет информационного взаимодействия с Управлением ФНС России и Правительства РФ, проведением мониторинга финансово-хозяйственной деятельности региональных бюджетообразующих организаций, взаимодействием органов исполнительной власти и бизнес-сообщества по реализации инвестиционных и инфраструктурных проектов.

Рецензенты:

Потапов Л.В., д.э.н., профессор, ведущий научный сотрудник ФГБУН Бурятский научный центр Сибирского отделения Российской академии наук, г. Улан-Удэ;

Егоров М.М., д.э.н., профессор кафедры экономики социально-культурной сферы Восточно-Сибирской государственной академии культуры и искусства, г. Улан-Удэ

Библиографическая ссылка

Доржиева В.В., Баирова Э.В. БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В УСЛОВИЯХ БЮДЖЕТНЫХ РЕФОРМ // Современные проблемы науки и образования. – 2014. – № 6.;
URL: http://science-education.ru/ru/article/view?id=16904 (дата обращения: 15.01.2020). Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»

Сыктывкарский государственный университет

Ключевые слова

бюджет, бюджетная политика, налоговая политика, межбюджетные трансферты, budget, fiscal policy, tax policy, interbudget transfers

Просмотр статьи

⛔️ (обновите страницу, если статья не отобразилась)

Аннотация к статье

В настоящей работе раскрыты сущность и экономическое содержание бюджетной политики и ее региональной составляющей. Показаны факторы эндогенного и экзогенного характера, оказывающие влияние на бюджетную политику региона. Рассмотрены алгоритмы разработки и реализации региональной бюджетной политики. Выявлены прямой и мультипликативный эффекты от реализации бюджетной политики для региона, частного бизнеса и населения.

Текст научной статьи

Выполнение государством возложенных на него функций связано с наличием необходимых финансовых ресурсов. Это в свою очередь требует концентрации в бюджете части денежных средств, создаваемых в государстве. В ходе мобилизации в бюджет этих средств и их использования возникают финансовые отношения между государством, налогоплательщиком и получателем бюджетных средств. Эти отношения выстраиваются в соответствии с бюджетной политикой, от качества которой зависит их результативность. В научной литературе дефиниция «бюджетная политика» используется авторами, однако следует констатировать, что она до сих пор не приобрела статуса категории. Более того, законодательные акты, в частности Бюджетный кодекс РФ, законы о федеральном бюджете, бюджетах субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления не содержат определения данного термина. Поэтому возникает необходимость углубленной разработки теоретико-методологических и прикладных аспектов обоснования современной бюджетной политик и ее региональной составляющей, установления ее содержания и структуры, принципов формирования, стратегий и инструментов реализации. По своей экономической сущности бюджетная политика - это общественно-экономическая категория, выражающая общественно-экономические отношения в процессе выработки и потребления общественных благ и услуг, регулирования общественных и экономических процессов. Экономическое содержание бюджетной политики представлено теми видами денежных отношений, которые возникают в процессе формирования доходов, финансирования расходов, организации межбюджетных отношений. Бюджетная политика в области доходов увязана с фискальной (аккумулирующей) функцией. Бюджетная политика в области расходов выполняет воспроизводственную, регулирующую, стимулирующую, социальную, стабилизиационную функции. Бюджетная политика в области межбюджетных отношений выполняет регулирующую и стимулирующую функции. Фискальная (аккумулирующая) функция нацелена на обеспечение поступления доходов в бюджетную систему. Посредством данной функции реализуется главное предназначение бюджетной политики - формирование финансовых ресурсов государства, аккумулирование в бюджете средств для выполнения государственных программ. Воспроизводственная функция предусматривает выделение бюджетных ассигнований конкретным бюджетополучателям на финансирование государственных и муниципальных услуг в соответствии с государственным заданием. Эффективность воспроизводственной функции при этом во многом зависит от исполнения принятых решений по доведению бюджетных средств до бюджетополучателей. В области расходов регулирующая функции бюджетной политики проявляется в создании благоприятных условий для повышения конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности региона через оказание поддержки из бюджета тем видам экономической деятельности, которые приоритетны для данного этапа развития, отдельным субъектам хозяйствования, установлении протекционистской политики. Регулирующая функция в сфере межбюджетных отношений направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ через такие инструменты, как дотации, субвенции, субсидии, иные межбюджетные трансферты. Стимулирующая функция проявляется в стимулировании контрциклических мер, позволяющих сгладить негативное воздействие конъюнктурных (краткосрочных) факторов, а также в создании условий для устойчивого долгосрочного экономического роста). Социальная функция заключается в обеспечении равного доступа всем гражданам страны (независимо от территории проживания) к гарантированному уровню социальных услуг вследствие сосредоточения социальных функций на территориальном уровне и неравномерности развития регионов. Стабилизационная функция сформулирована в первой половине ХХ века Р. Масгрейв. Бюджетная политика - это средство обеспечения высокой занятости, разумного уровня цен и соответствующего уровня экономического роста с учетом влияния на торговый и платежный балансы. На наш взгляд, доктринальное определение дефиниции «бюджетная политика» должно синтезировать основные методологические положения названных подходов, а, именно: 1) бюджетная политика - это деятельность государства по определению основных целей, задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета; 2) бюджетная политика - это совокупность решений органов законодательной и исполнительной власти в сфере бюджетных отношений; 3) бюджетная политика - это деятельность участников бюджетного процесса по созданию оптимального механизма бюджетного регулирования; 4) бюджетная политика - направлена на решение стратегических задач. 5) бюджетная политика - инструмент макроэкономического регулирования. При определении сущности и содержания данного социально-экономического феномена - региональная бюджетная политика - автором использована методология Парето эффективного состояния бюджетной системы. С этих позиций для раскрытия содержания эффективной региональной бюджетной политики использован критерий оптимума Парето, в соответствии с которым бюджетная политика будет прогрессировать в том случае, если улучшится положение хотя бы одного из ее элементов при не ухудшении положения всех остальных. В авторской трактовке Парето эффективная региональная бюджетная политика - это равновесная система отношений, имеющая основной целью обеспечение долгосрочной устойчивости бюджетной системы формирующаяся на основе достижения компромисса социально-экономических интересов институционализированных субъектов (государства, частного бизнеса и населения), определяющая получение общественно значимых результатов (уровень бюджетной обеспеченности региона; уровень и качество жизни населения региона). Данное определение позволило выявить следующие основные концептуальные положения: 1) региональная бюджетная политика - это вид региональной экономической политики, субъектами которой выступают региональный и местный уровни власти, осуществляющие вложение средств в форме бюджетных ассигнований и обеспечивающие их целевое назначение, а следовательно, способствующие развитию расширенного воспроизводства; 2) региональная бюджетная политика тесно связана со стратегией развития региона, обслуживает ее, способствует достижению тактических и стратегических целей региональных органов власти по обеспечению поступательного развития территории; 3) основной целью региональной бюджетной политики выступает обеспечение долгосрочной устойчивости бюджетной системы; 4) общественно значимыми результатами региональной бюджетной политики выступают: - создание условий для обеспечения сбалансированности бюджетной системы как способа повышения конкурентоспособности региона и обеспечение бюджетными ресурсами социально-экономического развития региона и активизации бюджетных процессов в регионе; - оптимизация структуры расходов республиканского бюджета; - развитие программно-целевых методов управления; -повышение доступности и качества предоставления государственных и муниципальных услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями; - повышение качества и уровня жизни населения; - повышение уровня бюджетной обеспеченности региона. Учитывая важность основных концептуальных положений представляется необходимым легализировать понятие бюджетной политики, закрепив соответствующее определение в ст. 6 БК РФ, а региональной бюджетной политики в законах субъектов РФ о бюджетной системе и бюджетном процессе в субъекте РФ. Содержание региональной бюджетной политики наглядно раскрывает концептуальная схема формирования и реализации (рисунок 1). Рис. 1 - Модель формирования и реализации региональной бюджетной политики Бюджетную политику региона определяет сложившийся на территории бюджетный потенциал, составными элементами которого выступают налоговый потенциал, неналоговый потенциал, безвозмездные поступления. Структурными элементами бюджетной политики являются: бюджетная политика в области доходов, бюджетная политика в области расходов и бюджетная политика в области межбюджетных отношений. Эффективность бюджетной политики в области доходов определяет уровень налогового администрирования налоговых и неналоговых доходов. Эффективность бюджетной политики в области расходов достигается за счет их оптимизации. Основной целью политики в сфере межбюджетных отношений должна стать гармонизация отношений между уровнями власти, повышение качества бюджетного менеджмента в субъектах РФ, в том числе за счет расширения практики учета результативности работы органов государственной власти субъектов РФ при принятии решений о предоставлении финансовой поддержки из федерального бюджета. Основные факторы территориального развития, влияющие на эффективность сформированной бюджетной политики, классифицированы по группам, отражающим уровень территориального развития и, прежде всего, бюджетный потенциал. Первая группа факторов характеризует природно-климатические условия, влияющие на место и роль региона в общественном разделении труда, определяет структуру доходов и расходов бюджета. Вторая группа факторов дает представление о финансовом положении региона, включает факторы, характеризующие финансовое состояние региона, условия формирования доходной части бюджета и бюджетную обеспеченность субъекта РФ. Третья группа факторов отражает инвестиционную активность организаций субъекта РФ, в конечном итоге формирующую инновационную составляющую бюджетной системы. Четвертая группа факторов показывает уровень хозяйственной освоенности территории, свидетельствует о степени ее и экономического и инфраструктурного развития. В данном блоке выделяются такие факторы, как характер размещения производительных сил, транспортная доступность, концентрация производства на территории. Пятая группа факторов свидетельствует о социальном развитии территории, которое характеризуется уровнем и качеством жизни населения, определяющим потребительский спрос на товары и услуги, инвестиционный спрос на жилье. Шестая группа факторов - институциональные факторы - характеризует институциональное поле региона, дает представление о степени присутствия государства в формировании экономической активности в регионе, что позволяет учитывать влияние реализуемой на территории государственной региональной социально-экономической политики, включая программы социально-экономического развития федерального и регионального уровня. Наглядно типология факторов представлена на рисунке 3. Эффективность бюджетной политики напрямую зависит от эффективности действия различных инструментов - методов и рычагов, спектр которых зависит от составных элементов бюджетной политики (рисунок 2). Рис. 2 - Типология факторов, влияющих на бюджетную политику региона Процесс формирования и реализации бюджетной политики проходит несколько стадий, каждая из которых имеет определенную цель, для реализации ее предусмотрены соответственно задачи. Алгоритм разработки региональной бюджетной политики включает: 1) продвижение общественного интереса в бюджетной сфере в плоскость официального признания. Инициируется разработка бюджетной политики на очередной год и плановый период и доказывается ее необходимость. 2) формирование институционального поля. Институциональное обеспечение включает Конституцию РФ, Конституцию субъекта РФ, Бюджетное послание Президента РФ, Законы субъекта РФ; 3) оценка состояния бюджетной политики за предшествующие периоды. Дается комплексная социально-экономическая характеристика региона в динамике за 3-5 лет по направлениям: уровень экономического развития, уровень социального развития, финансовое положение, экологическая ситуация. Анализ социально-экономических показателей дается в сравнении со средними по макрорегиону и по России в целом; 4) выявление проблем в бюджетной сфере. На основе оценки состояния бюджетной политики за предшествующий период, осуществляемой на третьем этапе, выявляются существующие проблемы, недостатки в формировании доходов, финансировании расходов, организации межбюджетных отношений; 5) определение потребности в бюджетных средствах. Определяется потребность в бюджетных средствах для обеспечения бесперебойного финансирования текущих расходных обязательств региона, погашения кредиторской задолженности; 6) оценка возможных источников привлечения бюджетных средств, направлений и условий их использования. Оценивается возможность покрытия расходных обязательств за счет собственных средств и определяется размер заимствований; 7) постановка приоритетных целей бюджетной политики. На основе оценки состояния бюджетной сферы в предыдущие периоды, позволившей выявить потребность в бюджетных средствах для покрытия расходных обязательств региона и позволившей оценить масштабы финансирования расходных обязательств счет собственных источников, определяются приоритетные цели бюджетной политики; 8) формулировка задач бюджетной политики. Исходя из сформулированных приоритетных целей бюджетной политики определяются задачи бюджетной политики; 9) выработка направлений бюджетной политики в соответствии с поставленными задачами. Определяются приоритетные направления бюджетной политики в области формирования доходов, финансирования расходов, построения межбюджетных отношений; 10) установление взаимосвязи региональной бюджетной политики с социально-экономическим развитием региона. Проводится оценка взаимосвязи целей, задач и направлений региональной бюджетной политики, стратегических целей и тактических задач социально-экономической политики, региональной политики федерального центра. В результате сопоставления целей бюджетной политики с целями и задачами социально-экономического развития региона, стратегических целей и тактических задач и механизмов социально-экономического развития регионов, механизмов развития регионов и институционально-закрепленных инструментов налоговой политики, бюджетных полномочий Российской Федерации и регионов по применению институционально закрепленных инструментов бюджетной политики делается вывод об адекватности поставленных целей и направлений региональной бюджетной политики современной экономической парадигме в рамках ультралиберальной рыночной экономики. При формировании критериев и структурированной системы показателей оценки эффективности взаимосвязей целей и задач социально-экономического развития регионов и бюджетной политики, формирование которых предусмотрено на седьмом и восьмом этапах методики, основной акцент сделан на учете целевых ориентиров, закрепленных стратегиями социально-экономического развития в регионах. 11) выявление и оценка влияния факторов эндогенного и экзогенного характера на бюджетную политику. Эти факторы группируются по соответствующим критериям, отражающим уровень территориального развития и, прежде всего, бюджетный потенциал; 12) корректировка региональной бюджетной политики. Корректировка бюджетной политики необходима в случае резкого изменения ситуации в экономической сфере. Алгоритм реализации региональной бюджетной политики (процесса применения механизмов и инструментов региональной бюджетной политики, обеспечивающих продвижение принятых решений) включает. 1) определение направлений реализации бюджетной политики; 2) определение индикаторов для оценки результативности региональной бюджетной политики; 3) оценка реализации на основе индикаторов; 4) заключение о результативности региональной бюджетной политики; 5) разработка мероприятий по повышению результативности региональной бюджетной политики. Ход реализации региональной бюджетной политики должен фиксироваться в дорожной карте. Дорожная карта - форма представления информации о проводимых изменениях, в которых будут определены четкая последовательность действий, сроки, ответственные за исполнение, необходимое организационное и ресурсное обеспечение. Таблица 1 Дорожная карта реализации региональной бюджетной политики Этапы реализации региональной бюджетной политики Процессы определение направлений реализации бюджетной политики 1 - создание инициативной рабочей группы по выработке направлений реализации бюджетной политики; 2 - практическая работа по исследованию условий реализации предложенных направлений; - проведение анализа институциональной среды определение индикаторов для оценки результативности региональной бюджетной политики - выбор индикаторов, которые наиболее просты и удобны, а также наиболее полно отражают результативность бюджетной политики оценка реализации бюджетной политики на основе индикаторов - практическая работа по расчету количественных значений индикаторов заключение о результативности региональной бюджетной политики - подготовка доклада о результативности бюджетной политики разработка мероприятий по повышению результативности региональной бюджетной политики - проведение работы по формированию кластеров; - практическая деятельность по созданию индустриальных парков Основными выгодоприобретателями от реализации бюджетной политики выступают регион, население, частный бизнес. Эффекты от реализации региональной бюджетной политики для региона, частного бизнеса и населения представлены на рисунках 3, 4, 5. Рис. 3 - Эффекты от реализации региональной бюджетной политики для территории Рис. 4 - Эффекты от реализации региональной бюджетной политики для частного бизнеса Рис. 5 - Эффекты от реализации региональной бюджетной политики для населения региона Методологические наработки по раскрытию сущности и содержания бюджетной политики и ее региональной составляющей создают базу для дальнейших исследований в данной предметной области.